Carmen Morón, profesora Acreditada a Titular de Universidad de la Facultad ceutí, acaba de publicar El impuesto sobre la producción, los servicios y la importación de las Ciudades Autónomas: análisis práctico y propuestas de reforma.
El libro ha sido editado por Aranzadi, una de las editoriales jurídicas más prestigiosas. La presentación corre a cargo del delegado del Gobierno en la Ciudad Autónoma de Ceuta, Francisco Antonio González Pérez, y el prólogo lo redacta Antonio Montero Domínguez, subdirector general de Tributos.
El título ya da idea del contenido. A lo largo de sus 11 capítulos, la autora analiza, después de hacer un repaso histórico por sus antecedentes, los distintos elementos estructurales del impuesto. El análisis lo lleva a cabo desde un punto de vista teórico-práctico: comienza cada capítulo con un comentario sobre el derecho positivo y lo concluye con una serie de ejemplos prácticos que ilustran la teoría; en total se incluyen casi 250 ejemplos prácticos. El último capítulo lo dedica a reflexionar sobre la eventual reforma del impuesto.
Cuando falta poco para que se cumplan veinte años de la entrada en vigor del IPSI, la autora considera que es el momento de reflexionar sobre él y de proponer aquellas modificaciones que permitan mejorar su deficiente técnica aplicativa o que satisfagan ciertas demandas ampliamente justificadas.
Un impuesto sobre los actos del tráfico empresarial que no permite que el empresario deduzca el tributo soportado es, explica Carmen Morón, neutral si es monofásico. Por el contrario, cuando es plurifásico se genera el efecto cascada al incorporarse dicho impuesto no deducible al precio de las fases subsiguientes generando un nuevo impuesto. De este modo, la carga impositiva altera el precio de los bienes, dado que el mismo diferirá en función de longitud de la cadena de producción-distribución. Por ello, el IPSI, desde el momento en que se convirtió, con la introducción del gravamen de las prestaciones de servicios y de las adquisiciones inmobiliarias, en un impuesto plurifásico en el que no se otorga un derecho general a la deducción de las cuotas soportadas, genera un pernicioso “efecto cascada” que incrementa los costes de producción y altera los precios, haciendo que los productos locales sean menos competitivos. Para terminar con las distorsiones que la técnica aplicativa del IPSI genera sobre el tráfico mercantil se hace necesario, pues, generalizar el derecho a la deducción de las cuotas soportadas.
Ahora bien, también se debe advertir, afirma Carmen Morón, que el efecto cascada se traduce en un aumento de la recaudación. El efecto cascada se cuantifica, precisamente, calculando la diferencia positiva que existe entre lo que las arcas públicas recaudan por un impuesto que no es neutral a lo largo de la cadena de producción-distribución de un bien determinado y lo que recaudarían si ese impuesto fuera neutral. De este modo, cuando el impuesto se hace neutral, desaparece esa diferencia y, por tanto, la recaudación disminuye. Ello significa que, para mantener el actual nivel de recaudación, una vez que se generalizara el derecho a deducir, los tipos habrían de incrementarse respecto de los actualmente vigentes, si se quiere mantener el mismo nivel de recaudación de antes.
No obstante, hay que aclarar, matiza la autora, que ese necesario aumento de los tipos no se traduciría, si se llegara a generalizar el mecanismo de la deducción, en un correlativo aumento de los precios, ya que su única finalidad sería mantener la misma carga impositiva que soportaban los bienes y servicios con anterioridad, pero no incrementarla. Actualmente, en una prestación de servicios o en una adquisición inmobiliaria, el consumidor soporta el impuesto que expresamente le repercute el empresario, además del que se ha ido incluyendo en el precio a lo largo de la cadena por no haber sido deducible. Con el aumento de tipos se pretendería, simplemente, que las arcas públicas no pierdan la recaudación de este último. El aumento de los tipos, por lo tanto, no perjudicaría al consumidor.
La generalización del derecho a deducir permitiría terminar con otro de los defectos del IPSI, como es la imposibilidad práctica de renunciar a la exención de las segundas y ulteriores entregas de edificaciones, lo que supondría que los empresarios o profesionales no tuvieran que soportar, de hecho, carga impositiva alguna por la adquisición de los inmuebles donde desarrollan su actividad, siempre que los adquirieran de otro empresario o profesional.
De cualquier forma, para convertir el IPSI en un IGIC, o IVA reducido, como sería deseable, no bastaría únicamente con generalizar el derecho a la deducción, sino que sería necesario también ampliar su hecho imponible para convertirlo en un impuesto general sobre el tráfico empresarial.
La diferencia fundamental en el ámbito objetivo del IVA y del IPSI está en el gravamen de las entregas de bienes muebles corporales, puesto que este último sólo grava las que realiza el productor o fabricante de los mismos, dejando sin gravar las que se producen en otras fases de la cadena de producción o distribución. El comercio, tanto mayorista como minorista, queda, pues, sin gravar en el IPSI.
La introducción del modelo del IVA o del IGIC exigiría, pues, ampliar el gravamen de las entregas de bienes muebles corporales para que queden sujetas siempre que las efectúe un empresario o profesional, sea cual fuere el momento de la cadena de producción-distribución en el que se opere. Para ello, debería desaparecer el actual hecho imponible “producción o distribución de bienes muebles corporales”, quedando subsumido en un nuevo hecho imponible de “entregas de bienes”, que englobara tanto a los muebles como a los inmuebles.
La principal repercusión práctica de esa modificación sería, por tanto, que quedara sujeto el comercio mayorista y minorista, actualmente no sujeto y con ella, una vez generalizado el derecho a deducir, se introduciría en el IPSI la técnica aplicativa del IVA en su integridad, lo que sería deseable de cara a contar con un impuesto técnicamente perfecto. Ahora bien, siendo esto así, también es conveniente advertir que la ampliación del hecho imponible no es un requisito indispensable para mantener la neutralidad del impuesto, por lo que también sería posible conservar los hechos imponibles que existen actualmente, dejando su extensión para más adelante e introducir sólo la generalización del derecho a deducir. La opción por una u otra alternativa es una decisión política que debe ser convenientemente valorada.
En todo caso, el gravamen del comercio permitiría también atender las demandas de los comerciantes locales que, desde hace tiempo, vienen exigiendo la introducción de un régimen de devolución a viajeros como el que existe para el IVA y que en nuestra Ciudad deviene de imposible aplicación al no estar sujeto el comercio. Del mismo modo, una vez que el comercio resultara gravado, podría establecerse el mismo régimen de exención que en el IVA se contempla para las entregas efectuadas en las tiendas libres de impuestos que se autorizaran en los recintos portuarios o aeroportuarios, cuando los adquirentes sean personas que salgan inmediatamente con destino al exterior del ámbito territorial del impuesto.
Una de las deficiencias que, sin duda, entiende también Carmen Morón, deberían ser subsanadas en una futura reforma del impuesto sería la defectuosa técnica legislativa de las remisiones parciales al IVA. La Ley del IPSI realiza múltiples remisiones expresas a la LIVA, sin embargo no existe en ella una remisión general a la misma declarando su aplicación supletoria. Esta falta de remisión general, plantea en la actualidad, una serie de dificultades interpretativas de difícil solución, como, por ejemplo, el gravamen de los autoconsumos internos de bienes o de las entregas con pacto de reserva de dominio.
La monografía plantea también la oportunidad de modificar la LIPSI para introducir muevas exenciones: como las importaciones de bienes necesarios para el desarrollo de las funciones propias de las distintas Administraciones Públicas o las ejecuciones de obra sobre embarcaciones de recreo que se encuentren en tránsito. Se trataría de atender una antigua reivindicación de alguna Administración o de fomentar la inversión y el empleo en la Ciudad.
Termina la obra reflexionando sobre la oportunidad de establecer un tribunal económico-administrativo municipal para las Ciudades Autónomas. La creación de un tribunal económico-administrativo municipal permitiría a la Ciudad contar con un órgano cualificado que pudiera asesorarla sobre las dudas que le surgieran en la aplicación del impuesto o sobre los términos de una eventual reforma, al tiempo que iría creando con el tiempo un cuerpo de doctrina sólida que evitara la inseguridad jurídica. Al contribuyente, por su parte, le permitiría acceder a un órgano revisor, independiente de la Administración acreedora y gratuito, que pudiera enmendar aquéllas desviaciones que, en perjuicio de sus derechos, se hubieran podido producir en la aplicación de todos los tributos locales –no sólo del IPSI-.
