El pasado 22 de febrero se cumplieron 16 años desde que el pleno del Senado aprobó los Estatutos de Autonomía de las ciudades de Ceuta y Melilla por 22 votos a favor, dos en contra y cuatro abstenciones. En principio esta norma cerraba el mapa autonómico después de que la España democrática mantuviese a sus ciudades norteafricanas en un limbo jurídico-administrativo que duró cerca de 15 años.
Pero lo cierto es que el status de Ceuta y Melilla no quedó aclarado y todavía en 2011 magistrados y académicos discuten sobre el régimen que tienen las Ciudades Autónomas e, incluso, si son realmente autónomas más allá de lo meramente nominal.
El Tribunal Constitucional se ha pronunciado varias veces al respecto negando la condición de Comunidad Autónoma para las dos ciudades. En este sentido los autos 201/2000 y 202/2000, de 25 de julio, inadmitieron, respectivamente, sendos recursos de inconstitucional interpuestos por el Consejo de Gobierno de la Ciudad Autónoma de Melilla y la Asamblea de la Ciudad Autónoma de Ceuta en un conflicto en defensa de la autonomía local en referencia a una Ley de medidas económicas por no concurrir en los recurrentes la calidad de Comunidades Autónomas.
Así, el auto 202/2000 declaró que el Estatuto de Autonomía de Ceuta se elaboró y aprobó siguiendo un procedimiento que permite a las Cortes Generales, mediante ley orgánica, “acordar (...) por motivos de interés general” un Estatuto de Autonomía para territorios que no estén integrados en la organización provincial. Este proceso, según el Constitucional, no debía concluir necesariamente con la creación de una Comunidad Autónoma.
Este auto recogía que “si bien los Estatutos de Autonomía están llamados a ser normalmente la norma institucional básica de cada Comunidad Autónoma(artículo 147.1 de la Constitución), ningún impedimento constitucional existe para que excepcionalmente puedan cumplir otras funciones específicas, supuesto en el que precisamente cabe encuadrar a los Estatutos de Autonomía de Ceuta y Melilla, configurados como la expresión jurídica de una y otra ciudad”.
Esta doctrina fue afianzada recientemente por la sentencia 240/2006, de 20 de julio, pero sin unanimidad. El fallo negó rotundamente el carácter de Comunidad Autónoma para las dos ciudades y las encuadraba en un régimen municipal singular. Ante ello, el magistrado Jorge Rodríguez-Zapata Pérez formuló voto particular en el que argumentaba que Ceuta y Melilla son Comunidad Autónomas unimunicipales al igual que La Rioja o Madrid lo son uniprovinciales.
La tesis mantenida por el Constitucional también encuentra respuesta desde el mundo académico. Así la doctora Paloma Requejo Rodríguez, profesora de Derecho Constitucional de la Universidad de Oviedo defendió que Ceuta y Melilla son Comunidades Autónomas en el trabajo ‘Ceuta y Melilla: ¿Ciudades con Estatuto de Autonomía o Comunidades Autónomas con Estatuto de Heteroorganización?’. “Si Ceuta y Melilla tienen como norma de cabecera un Estatuto de Autonomía, no se debe a que gocen de un status similar al de las Comunidades Autónomas; sólo puede obedecer a que, con independencia de como se las quiera llamar, jurídicamente son Comunidades Autonómicas (...) debe afirmarse sin reservas que Ceuta y Melilla son Comunidades Autonómicas con todas sus consecuencias y que sus Estatutos, al igual que los demás, funcionan como norma institucional básica, sin más especificidad que las de ser normas de heteroorganización, por haber seguido un procedimiento de acceso a la autonomía, al margen del artículo 2 de la Constitución, en el que el principio dispositivo y los propios territorios han estado ausente”, aseveró.
Otro doctor en Derecho, Juan José López Rodríguez, aseveró en el artículo ‘Naturaleza Jurídica de la Ciudad Autónoma de Melilla’, publicado por la Revista de Derecho Político en 2005, que las dos ciudades norteafricanas no eran municipios ni Comunidades Autónomas, sino un híbrido de ambas: “A mi parecer, no tenido la naturaleza jurídica de las Comunidades Autónomas, ni tampoco la de un Municipio, la Ciudad de Melilla -como la de Ceuta- se configura como un ente territorial sui generis dotado de una naturaleza jurídica mixta entre los tipos territoriales citados. Sin embargo, el Municipio no ha desaparecido, sino que ha quedado subsumido en el nuevo ente de carácter autonómico, evitándose, de esta manera la duplicidad institucional”, recoge el trabajo.
Sea como fuere el debate constitucional y académico sobre el singular status de Ceuta y su ciudad hermana permanece abierto. Tribunal Constitucional 1) Auto 201/2000 El Constitucional inadmite un recurso de inconstitucionalidad promovido por el Consejo de Gobierno de Melilla y niega que sea Comunidad Autónoma. 2) Auto 202/2000 El TC inadmite un recurso similar promovido por la Asamblea de la Ciudad de Ceuta y rechaza también su status de Comunidad Autónoma. 3) Sentencia 240/2006 El pleno del Constitucional recoge la doctrina de los autos precedentes y niega que las Ciudades Autónomas sean Comunidades. 4) Voto particular El magistrado Jorge Rodríguez-Zapata Pérez discrepa de la sentencia y afirma que las ciudades africanas son Comunidades unimunicipales. Un profesor cuestiona la sentencia del TC El profesor de Derecho Constitucional en la Universidad de Granada, José María Porras Ramírez, califica de “restrictiva y cuestionable” la sentencia 240/2006 del Constitucional: “No repara en la peculiar posición que, merced a sus Estatutos, ocupan ambas Ciudades Autónomas en la organización territorial del Estado. Así la sentencia considera que no son Comunidades Autónomas, a pesar de la significación que muestran muchas de las competencias que se les atribuyen”. Estas palabras aparecen en ‘Las Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla y el conflicto en defensa de la autonomía local’, Revista de Derecho Político, 2007. La asimetría de los Estatutos de Ceuta y Melilla En 1999 el catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad de Granada, José Antonio Montilla Martos, trató el asunto en ‘La asimetría de las Ciudades Autónomas’, publicado en la Revista Española de Derecho Constitucional. “No se han creado dos Comunidades Autónomas, sino dos entes distintos (...) pueden acotarse elementos propios de las Comunidades Autónomas, pero otros rasgos denotan que carecen de las características de éstas”. El académico aseveró que se introdujo así “un rasgo de desarmonía estructural” en el Estado autonómico. Un voto particular defiende la Comunidad Autónoma El magistrado Jorge Rodríguez-Zapata Pérez formuló voto particular a la sentencia del Tribunal Constitucional de 20 de julio de 2006. El jurista aseguró que discrepaba de un fallo que “desarrolla hasta sus últimas consecuencias, el encuadramiento de Ceuta como ente municipal negando reiteradamente que sea Comunidad Autónoma Es obvio que es un ente municipal, pero esa calificación en modo alguno puede servir para excluir que Ceuta sea también una Comunidad Autónoma, como resulta de las exigencias de la disposición transitoria quinta de la Constitución”, apuntó el magistrado.
Rodríguez-Zapata argumentó que “por eso la norma institucional básica de Ceuta tiene el ‘nomen iuris’ de Estatuto de Autonomía, que cumple, como resulta de su preámbulo, la única función constitucional que a dichas normas compete según nuestra norma fundamental y por eso dicho estatuto tiene el contenido que exige el artículo 147.2 de la Constitución”, afirma el voto.
El magistrado alegó que en Ceuta confluían, a un tiempo, la naturaleza municipal y de Comunidad Autónoma: “Y es que, a semejanza de las Comunidades Autónomas uniprovinciales, Ceuta y Melilla son Comunidades Autónomas unimunicipales, en las que el aparato institucional es, a la vez, municipal y autonómico. Todo ello porque el municipio es ente local necesario en todo nuestro territorio nacional”. Para sustentar esta tesis el magistrado recordó que el Estatuto de Autonomía de Ceuta dispone que los miembros de la Asamblea de la Ciudad ostentan “también” la condición de concejales, que la Asamblea ejerce “asimismo” las atribuciones del pleno de los Ayuntamientos o que en el presidente ceutí se dé “también” la condición de alcalde. El jurista concluye: “La ciudad de Ceuta constituye un ente autónomo bifronte que es, al mismo tiempo, municipio y Comunidad Autónoma”.
Otro punto que esgrime Rodríguez-Zapata es el hecho de que “los Estatutos de Ceuta y Melilla hayan sido aprobados mediante sendas leyes orgánicas”. Como recuerda en su voto particular, la doctrina constitucional “no admite una interpretación extensiva de la reserva de ley orgánica”, por lo que de haberse aprobado mediante tal rango de ley un Estatuto que no fuese de Comunidad Autónoma, conduciría a “dudar de la regularidad constitucional de la forma de ley orgánica que ha adoptado el estatuto ceutí”.
El jurista alertaba que la doctrina constitucional podía hacer que los Estatutos fuesen insuficientes para garantizar la autonomía de Ceuta y Melilla “por muchas singularidades que declaremos”.