Adolfo Hernández Lafuente A veces los problemas políticos son muy difíciles de resolver. Es lo que sucede con este de encontrar el equilibrio del Estado autonómico entre el uniformismo y la asimetría. La Constituyente para articular el sistema de Comunidades Autónomas cuando aún no se sabía ni cuántas ni cómo serían, decidió que el modelo de Estado descentralizado se quedase sin cerrar, o mejor dicho, que el “cierre definitivo” del modelo territorial quedase abierto en el texto constitucional, pendiente de modificaciones que habrían de realizarse en el futuro. De modo que, en tales circunstancias, la gran cuestión en torno a la cual han girado los debates, las discrepancias y las confrontaciones, ha sido la de si tenían que existir algunas Comunidades privilegiadas o bien todas debían ser iguales. Surgió esta distinción en los orígenes con la diferencia entre nacionalidades y regiones, entre las históricas que ya habían sido regiones con Estatuto de Autonomía en la Segunda República y las que nunca antes se llegaron a constituir. Con la falta de concreción de cuales serían las regiones se concibió el principio dispositivo, consistente en dejar a la propia voluntad de los territorios cómo querían organizarse. El déficit democrático soportado durante tantos años de dictadura propiciaba esta forma de adoptar decisiones. Si el mapa autonómico hubiera sido fijo y cerrado y la Constitución lo hubiera concretado no habría duda de que la solución del uniformismo habría prevalecido. Habría sido muy difícil imponer desigualdades entre unas y otras regiones claramente establecidas en el mismo tiempo y lugar. ¿Quién se habría atrevido a negarles una suerte que no fuese homogénea? Pero el caso general era que la realidad aún no estaba claramente definida, e incluso existían regiones que tenían opciones alternativas para configurar su identidad. León, que se debatió entre ir sola o integrase con Castilla, formando Castilla y León. Igualmente sucedió con Santander y La Rioja. También existió la opción de crear una región castellana comprendiendo a ambas Castillas, hubo sectores que lo propugnaron. Y otros pretendían una región Centro, agregando provincias en torno a Madrid como eje. Madrid, por agotar las alternativas, también se debatió entre optar por una autonomía en solitario, como así se constituyó, o integrarse con Castilla-La Mancha, liderando a los manchegos en una región mayor. El 31 de julio de 1981, Calvo Sotelo como presidente del gobierno de UCD y Felipe González como secretario general del PSOE, firmaron los acuerdos autonómicos en los que se cerraba el mapa autonómico fijando las Comunidades que serían aprobadas y, además, que tendrían todas ellas unos Estatutos con Asambleas Legislativas y un Presidente designado por aquella, con gobiernos como máximo de diez miembros.
Siendo Ceuta y Melilla las partes más diferentes y las más pequeñas dentro del sistema, es importante tener una estrategia para compensar las diferencias
El resultado fue que todas las Comunidades Autónomas disponían de las mismas instituciones, pero se mantenían dos niveles de competencias diferentes. Todo el territorio quedaba organizado en Comunidades Autónomas: siete con el máximo nivel competencial y otras diez que tendrían un nivel inferior. Por su parte, Ceuta y Melilla podían constituirse en CCAA o en municipios con un régimen especial de carta. Posteriormente, los pactos autonómicos de 1992, firmados entre el PSOE y el PP, propiciaron la ampliación de competencias de las diez CCAA del artículo 143 CE, que significaba prácticamente la igualación entre todas. Ahora bien, quedaban los hechos diferenciales de expresa previsión constitucional, como la lengua propia de algunas Comunidades, los derechos civiles forales o especiales, las peculiaridades económico-fiscales y las especialidades de la organización territorial de las Comunidades insulares, forales o uniprovinciales, y aparte, las policías autonómicas, que en conjunto suponían la existencia de factores estructurales diferentes en varias Comunidades, lo que configuraba en España la existencia de un modelo de estado descentralizado en gran medida estructuralmente asimétrico, diferente por eso a los Estados federales. En todos los estados compuestos existen notables diferencias económicas y sociales entre sus distintos entes territoriales, pero no existen privilegios que los diferencien. He aquí la importancia de resolver el dilema entre el uniformismo y la asimetría. Un dilema que comporta, ante la falta de un cierre constitucional del modelo autonómico, el surgimiento de una dinámica tendente a la inestabilidad del sistema, lo que se produce esencialmente a través de dos factores principales: en primer lugar, el papel de los partidos independentistas o nacionalistas, que durante todo el periodo en el que nuestro sistema de partidos ha sido de pluralismo moderado con el predominio alternativo de dos partidos, han actuado como partidos bisagra que han contribuido a decidir en algunas legislaturas las mayorías parlamentarias, a cambio de ampliaciones competenciales; y en segundo lugar, la existencia de problemas que el constituyente dejó pendientes porque en aquellos momentos no se podían consensuar, como los desajustes competenciales entre el Estado y las Comunidades Autónomas, los desequilibrios en la distribución de recursos financieros o la ineficacia de los espacios de debate y decisión en asuntos comunes, los cuales condujeron, por ejemplo, a la conflictiva reforma del Estatuto de Cataluña que pretendía ampliar la autonomía cambiando el conjunto del sistema sin reformar la Constitución. ¿Pero, se preguntaran, cómo le afecta a Ceuta y Melilla esta cuestión? En principio, la inestabilidad del sistema le afecta como a cualquier otra de sus partes. Pero, siendo Ceuta y Melilla las partes más diferentes y las más pequeñas dentro del sistema, es importante tener una estrategia para compensar las diferencias. Bien mirado, las desigualdades que en la actualidad nos afectan ya serían razón suficiente para haber diseñado esa estrategia. Algo primordial a causa del desfase que teníamos acumulado desde un origen tan problemático y retrasado, pero, sobre todo, por el lento caminar de la ciudad por la senda autonómica. Si el desarrollo del Estado autonómico se ha concebido como un proceso que parte sin la concreción final del modelo pero que busca desde sus primeros años el desarrollo de un modelo definitivo, el perfeccionamiento de la autonomía de Ceuta y de Melilla ha de considerarse un objetivo imprescindible. Dejando a un lado los hechos diferenciales, el hecho de que todas las Comunidades tengan un conjunto de competencias homogéneo supone que el Estado las habrá dejado de ejercer en el ámbito de todas ellas, habiendo traspasado y desmontado la administración que se encargaba de su ejercicio. Sucede por ejemplo con los servicios públicos más importante, la educación y la asistencia sanitaria, que se gestionan por los correspondientes Ministerios solo para las dos ciudades. Pero ¿qué sucede en el resto de las materias? ¿se siguen ejerciendo en los Ministerios correspondientes para estas ciudades? ¿Se ha de mantener esta situación en el futuro? Teniendo en cuenta que las competencias son irrenunciables, que o les compete al Estado o les compete a las Comunidades Autónomas, la situación de ejercicio de los Ministerios exclusivamente para Ceuta y Melilla resulta anómala. La uniformidad del modelo debe prever la normalización de la situación. Y los representantes de las dos ciudades deberían tener algún proyecto para adecuar las posibilidades, al menos en la defensa de los intereses de los ciudadanos de ambas ciudades. Cualquier política de diseño institucional, como ha sido la laboriosa construcción de nuestro sistema autonómico, debe conseguir una estructura de poder que permita un equilibrio entre todos los intereses y valores que se generan en el conjunto del territorio nacional. Si bien esto se permite en el ámbito competencial autonómico que en la actualidad detentan las dos ciudades, en el resto de materias en las que se ha producido la equiparación de todas las Comunidades menos Ceuta y Melilla, la asimetría con el modelo general es una realidad que nos concierne.