Reparto vertical del poder

La peculiaridad de los Estados compuestos, tanto en los federales como en el autonómico, es que coexisten en ellos dos poderes que actúan de manera simultánea.

Para que esos dos poderes no colisionen, la cuestión fundamental es distribuir entre ellos las competencias que les corresponden, tanto a las instituciones centrales como a los entes territoriales. Suena fácil, pero el grado de complejidad del reparto competencial es considerable y es, además, un tema de importancia capital.

La distribución de competencias determina de forma sustancial el reparto del poder político, al asignar a cada uno de ellos el área de atribuciones en la que podrán ejercer las funciones sobre unas materias concretas.

Pero cualquiera que sean esos espacios atribuidos, no existen compartimentos estancos entre ellos, sino que las interferencias en su ejercicio suelen ser algo corriente, y acostumbran a generar conflictos. Existe una diversidad de soluciones en los diferentes Estados compuestos para resolver este problema, pero ninguna de ellas es sencilla.

La mayoría de los estados federales optaron en sus orígenes por establecer dos listas de competencias delimitando con precisión y de manera separada los respectivos ámbitos de actuación, pero quedó pronto superado por la práctica.

Las políticas de intervención estatal después de la llamada Gran Depresión de 1929 se incrementaron con las políticas del New Deal, lo que contribuyó a su vez a que se incorporara una tercera lista que incluía un nuevo grupo, el de materias donde se producía una concurrencia de actuaciones, de modo que ambos poderes podían intervenir en las mismas.

Dentro de este modelo general, la Constitución española de 1978 optó por un modelo muy singular para ordenar el proceso de atribución de competencias: un modelo de dos listas con una cláusula residual de doble remisión, abierto al principio dispositivo, mediante el cual iba a concretarse la asignación de materias en los Estatutos de Autonomía.

Lo más exclusivo de este método es que para conocer el reparto de competencias no es suficiente con leer la Constitución, porque la segunda lista, la de las materias que competen a las instituciones autonómicas, está en los Estatutos de Autonomía. Por ello se habla del bloque de la constitucionalidad, ya que es en el conjunto formado por la Constitución y los Estatutos donde se concreta el reparto vertical del poder.

Por su parte, la lista que recoge el artículo 148 contiene las materias sobre las que las Comunidades Autónomas del artículo 143, las de la vía lenta, podían asumir competencias y tenía, en principio, un mandato temporal, pues hasta transcurridos cinco años y mediante la reforma de sus Estatutos no podían ampliarse.

Esta lista fue el primer ámbito competencial para las Comunidades del 143, además de la incluida en los Estatutos de Autonomía de Ceuta y de Melilla. Atribuida esta lista a todos los entes autonómicos, su papel, después de ello, es semejante al de una disposición transitoria ya cumplida.

De manera que transcurridos esos cinco años desde la aprobación del Estatuto de Ceuta, por analogía, mediante la reforma del mismo, se pueden asumir otras competencias de las que no están reservadas al Estado por el artículo 149. Se ha afirmado que el principio dispositivo permitía, teóricamente, en nuestro sistema, tantos niveles competenciales diversos como Comunidades se hubiesen constituidos.

Pero estos distintos niveles tendieron a homogeneizarse respecto a las competencias de naturaleza administrativa a partir de los Acuerdos autonómicos de 1992 y las reformas estatutarias de 1994.

El prolongado retraso del acceso a la autonomía de Ceuta y Melilla, cuyos Estatutos se aprobaron tiempo más tarde, en 1995, dejó al margen de la ampliación a las dos ciudades, ya que, en ese momento, aún carecían de Estatutos.

En la lista del artículo 149.1 CE están las competencias exclusivas del Estado, que son semejantes a las que pertenecen a la federación en los estados federales: relaciones internacionales, defensa y Fuerzas Armadas, nacionalidad, administración de Justicia, sistema monetario, legislación mercantil, penal, penitenciaria, etc.

Muchas de estas materias de competencia estatal, así como algunas otras de las estatutarias se han visto afectadas por la transferencia de competencias que en el proceso de integración europea, lo que ha planteado problemas en los Estados compuestos, que han debido articular la participación de los entes territoriales en la elaboración y aplicación del Derecho comunitario.

De todo ello se deriva que, entre la lista de materias del artículo 148 y la de las exclusivas del Estado fijada en el artículo 149.1 se encuentra un imaginario real de otras materias no identificado, de las cuales un importante abanico han sido asumidas por las Comunidades Autónomas y que, en sus justos términos, podrían ser objeto de examen y tratamiento para su posible atribución a Ceuta y Melilla.

Los Acuerdos Autonómicos de 1992 introdujeron, además de la aludida igualación competencial, una racionalización de la administración del Estado, que dejó de ejercer la mayoría de las tareas ejecutivas.

Esto supone que, salvo en Ceuta y Melilla, las Comunidades Autónomas ejercen la ejecución de la mayor parte de las políticas públicas, mientras que el Estado se dedica a la planificación y coordinación de las mismas.

De aquí que exista un conjunto de materias en las que se produce la concurrencia entre el Estado y las Comunidades en tareas tan importantes como son la educación, la sanidad o la economía.

A la par que el federalismo cooperativo, estas materias se han extendido en la mayoría de los Estados compuestos en detrimento de las exclusivas.

Por otra parte, los preceptos mencionados no agotan el tipo de normas mediante las que se puede incidir en el sistema de distribución de competencias, como son las leyes de delegación, las leyes marco o las leyes de base.

Pero no podemos extendernos sobre ellas en estos pequeños capítulos. En resumen, desde el punto de vista de la autonomía de Ceuta, podemos constatar que en su Estatuto de Autonomía, sin incluir la capacidad legislativa, solo se ha asumido la lista de materias del artículo 148.1 CE, por lo que, transcurrido el plazo fijado en el apartado 2 del citado artículo, se ha superado el tope competencial y nada impide que se inicie un proceso de reforma de acuerdo con lo dispuesto en el Título VI del propio Estatuto.

Pero abordar esta cuestión no es posible a través de un mero ejercicio de suma o resta. (¡Esta la tengo; esta no la tengo!).

Más allá de la complejidad técnico-jurídica de adentrarse en el sistema de distribución de competencias, en principio, resulta necesario que se efectúen dos tipos de deberes sin los cuales no quedarían suficientemente justificadas las peticiones: en primer lugar, tener muy aquilatadas cuales son las principales competencias que afectan a los intereses esenciales de la Ciudad, y en qué medida estas pueden ser asumidas; y en segundo, tener muy estudiada la doctrina emanada del Tribunal Constitucional en materia competencial, ya que es un instrumento indispensable para la adecuada ordenación en materia de distribución de competencias, que se ha consolidado como la referencia necesaria para adoptar decisiones en este campo.