Las áreas metropolitanas

Estamos en pleno proceso de elecciones municipales y autonómicas. Serán el 28 de mayo próximo. Por esta razón, los debates acerca del modelo territorial español, regulado en el Titulo VIII de la Constitución Española, cobran actualidad. Algunos de los argumentos que más se usan para promover agrupaciones territoriales son los de economía y eficiencia. Sin embargo, para defender la descentralización, se usa la cercanía al ciudadano como legitimación de esta.

Desde el punto de vista jurídico, la Constitución Española es clara. El Estado se organiza territorialmente en municipios, en provincias y en Comunidades Autónomas. Los municipios gozan de personalidad jurídica plena y de autonomía. Las provincias se determinan por la agrupación de municipios y su gobierno se encomienda a las Diputaciones. Las provincias limítrofes con determinadas características históricas, culturales y económicas comunes pueden acceder a su autogobierno y constituirse en Comunidades Autónomas. En esencia, esto es lo que hay, aunque puede modificarse mediante un cambio constitucional.

Sin embargo, existen otras formas de cooperación entre municipios, para la gestión de algunas cuestiones comunes, como los consorcios (entidades de Derecho público creadas para el desarrollo de actividades de interés común, para realizar actividades de fomento o de gestión común de servicios públicos), o las mancomunidades (asociación de municipios para la ejecución común de obras y servicios de su competencia, que tienen la consideración de entidades locales). Pero más allá de estas fórmulas de cooperación y partenariado existentes, hay otras fórmulas jurídicas para la institucionalización de las áreas metropolitanas como entidades locales, que, sin embargo, no han tenido un desarrollo importante, más allá de las ya consolidadas Área Metropolitana de Barcelona, la de Vigo, o algunas de gestión de servicios en la Comunidad Valenciana.

Días atrás participé en un debate en el Canal 7 Tv de Granada, en el que se habló de lo que se denomina por una plataforma ciudadana de reciente creación, “La Gran Granada”, que no es más que el intento de fusionar la capital con 44 municipios de la zona, y que daría lugar a una gran ciudad de casi 600.000 habitantes, pasando a ser la séptima de España. Lo que plantean los impulsores de la idea es la realización de un referéndum y hablan de las bondades que tendría, como la capacidad para “resolver los problemas de manera más eficiente y solidaria”, “tener más ingresos y menos gastos, al ser más eficientes y sostenibles” o “generar más actividad económica, riqueza y empleo”. Es decir, pretenden crear un área metropolitana, que según define la Ley de Régimen Local, es una entidad local integrada por municipios de grandes aglomeraciones urbanas entre cuyos núcleos de población existan vinculaciones económicas y sociales que hagan necesaria la planificación conjunta y la coordinación de determinados servicios y obras.

Mi posición en el debate fue contraria a la creación de este tipo de entidades locales, en base a distintas razones. La primera era en sentido político. Estructuras de este tipo alejan a los ciudadanos de la gestión pública de las cosas que les afectan. Si algún sentido tiene la descentralización territorial es la de acercar la gestión pública a los ciudadanos. Estas fueron las razones para la creación de las Comunidades Autónomas y las razones profundas del denominado “municipalismo” y del “federalismo político”, como alternativas al desarrollo de los Estados modernos de forma más sostenible y cercana al ciudadano.

Pero también expliqué que hay razones económicas que no aconsejan estas grandes aglomeraciones municipales. Así, en un trabajo importante publicado en 2014, de varios investigadores de las universidades de Granada y Santiago de Compostela ( R. Ojeda, E Jaráiz y N Lagares), se constata que no hay evidencias empíricas concluyentes que relacionen las estructuras de gobierno de este tipo con el crecimiento económico (Nelson y Foster, 1999).

Además de este trabajo, en el Informe 1/2021 del Instituto de Estudios Fiscales de España, realizado por los investigadores Piñero JM; Pérez C. y Conthe J., del que ya he hablado en otro artículo, se evalúa la eficiencia en la provisión de servicios públicos en base al coste medio por habitante en cada uno de los servicios prestados en función del tamaño del municipio, habiendo observado que hay servicios para los que el coste medio por habitante decrece a medida que aumenta el tamaño del municipio, servicios para los que dicho coste medio crece conforme aumenta el tamaño del municipio y servicios que presentan un coste medio por habitante en forma de U, que significa que en un primer tramo el coste medio decrece con el tamaño del municipio por existir economías de escala, hasta un punto a partir del cual aparecen las deseconomías de escala y el coste medio crece.

La conclusión a la que llegan, referida al tamaño municipal más eficiente desde la perspectiva del coste de prestación de los servicios municipales, es que éste parece encontrarse entre los 5.000 y 10.000 habitantes, excepto para el caso de las competencias obligatorias para municipios de hasta 5.000 habitantes en las que a partir de 2.000 habitantes se alcanza ya el mínimo coste efectivo por habitante y, por tanto, el tamaño óptimo. Y también, que en municipios de tamaño inferior a 20.000 habitantes parece encontrarse la frontera para que los servicios pudieran ser proporcionados por entidades de naturaleza provincial o insular, a efectos de conseguir una mayor eficiencia en su provisión.

Es decir, ni razones políticas, ni económicas, avalan la creación de estas superestructuras burocráticas que, en definitiva, no hacen más que alejar aún más la gestión pública de los ciudadanos.