Es posible que el orden de las cosas subvertido por el fallo de una Sentencia nos haga a muchos fruncir el ceño. La función esencial de los jueces en un Estado de Derecho es administrar justicia aplicando las leyes, lo cual no significa que el Juzgador tenga un poder discrecional absoluto, sino que ha de interpretar las normas mediante argumentaciones jurídicas. Cuando este trabajo metódico produce resultados inesperados, ha de indagarse en donde se tuercen los razonamientos, porque, tras un fallo, los cimientos de un edificio deberían seguir siendo los cimientos por mucho que diga que son el tejado.
El fallo de la Sentencia del Tribunal Supremo en el recurso de casación interpuesto por la Ciudad de Ceuta contra la Sentencia del TSJ de Andalucía de 30 de marzo de 2017, pone en cuestión que Ceuta sea un ente autonómico porque obvia la peculiar naturaleza que le otorga su Estatuto de Autonomía. Como es bien sabido solo hay diecinueve Estatutos de Autonomía, 17 corresponden a las Comunidades Autónomas (CC.AA.) y 2 a las Ciudades de Ceuta y Melilla, y como también se sabe y la Constitución Española establece, dichos Estatutos son la norma institucional básica de cada Comunidad. Y está previsto en el artículo 144 que las Cortes Generales podrán acordar también, excepcionalmente, un Estatuto de Autonomía para territorios que no estén integrados en la organización provincial, lo que hicieron en 1995, aprobando sendos Estatutos de Autonomía para Ceuta y Melilla.
Como no está previsto en la Constitución ningún otro tipo de Estatuto de Autonomía y todos estos implican el reparto vertical del poder entre el Estado y los entes autonómicos, es obvio que solo las 17 CCAA y las 2 Ciudades gozan de este tipo de autonomía y esta amplitud de poder. Por eso y porque nuestra Constitución no concretaba ese reparto del poder sino que se efectuó a partir del principio dispositivo, llegó a convenirse que los 19 Estatutos formaban parte de lo que se denominó “bloque de la constitucionalidad”. Ningún municipio goza de este tipo de autonomía y solo las 17 CCAA y las 2 Ciudades tienen Estatutos de Autonomía, si bien con distinta amplitud entre unas y otras, y ello es la razón por la que en el párrafo segundo de los preámbulos de los Estatutos de Ceuta y Melilla se reconozca que acceden “a su régimen de autogobierno, gozando de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses, integrándose y completando el sistema autonómico que se ha desarrollado a partir de la Constitución Española”. Nada de esto tiene que ver con el régimen local. En el Título II del Estatuto de Ceuta se relacionan (artículos 21 y 22) dos listas de materias (33 en total) sobre las que ejerce sus competencias la ciudad, es decir, todas las relacionadas en el artículo 148 de la Constitución y alguna más. En artículo aparte, el 25, se dice que, además, ejercerá todas las competencias que la legislación estatal atribuye a los Ayuntamientos, así como las que ejercen las Diputaciones provinciales. Como ello supone una proporción mayor de competencias autonómicas que locales, en el artículo 20 se destaca aisladamente, dada su importancia, que ostenta “en los términos previstos en el presente Estatuto, la competencia sobre la organización y funcionamiento de sus instituciones de autogobierno”. De manera que, para que pudiese desarrollar un gobierno y una administración adecuada al conjunto de competencias que se le atribuye, se expresó en el apartado 2 del Artículo 16, que los miembros del Consejo “serán nombrados y separados libremente por el Presidente, dando cuenta a la Asamblea”. No se añade nada más, por lo que su tenor literal no puede sustentar ninguna otra interpretación posible, pero de ello se deduce también que, teniendo en toda la extensa relación de materias autonómicas la potestad de administración, inspección y sanción, se necesita alguna participación mayor que la de los que gozan en exclusiva de la condición de concejal. Recordemos, además, que también por eso se les llama “miembros del Consejo” y no “Concejales”.
Como, por otra parte, toda la relación de materias autonómicas incluyen la potestad normativa reglamentaria, es decir la de elaborar y aprobar las normas y no solo ordenanzas municipales, al Pleno de la Ciudad no se le denomina Pleno del Ayuntamiento, sino Asamblea, y sobre sus miembros se dice que “ostentan también la condición de “Concejales”, no que sean solo concejales, sino que lo son además, complementariamente. De ahí que se denominen Diputados de la Asamblea, aunque muchos de ellos solo quieran ser concejales. Es tan relevante el papel autonómico de la institución que en el Capítulo I del Titulo I, donde se la regula, de siete artículos que contiene regulándola, solo el apartado 2 del artículo 14 se refiere a que “ejercerá, asimismo, las restantes atribuciones que de acuerdo con la Ley reguladora de las bases del régimen local, corresponden al Pleno de los Ayuntamientos”, relativizando obviamente sus funciones locales.
Además, por iguales razones, en el artículo 30, relativo al régimen jurídico de la Ciudad, se estableció que se rige por lo establecido, con carácter general, por la legislación del Estado sobre régimen local, “sin perjuicio de las especialidades derivadas de la organización propia de la Ciudad establecidas por el presente Estatuto”. Es decir, por cuanto regule expresamente en relación con las materias incluidas en los artículos 20, 21 y 22, o sea, todas las competencias de carácter autonómico, que como ya se ha dicho son muchas más que los servicios locales.
Como es lógico que un desarrollo de estos preceptos debería llevar a unas instituciones capaces de abordar asuntos muy diferentes a los del régimen local, y no solo los que corresponden a este, se preveía que la racionalización de su organizaciones se adecuaría sólo en los extremos que se prevén en el Estatuto al régimen local y que, en todos los demás extremos, autonómicos por naturaleza, la organización de las instituciones se iría desarrollando según sus propias necesidades, para lo cual ostentan la misma competencia que todas las Comunidades Autónomas de actuar sobre la organización y funcionamiento de sus instituciones de autogobierno. En lo local, no hay otras obligaciones que las explícitamente mencionadas en el Estatuto.
De todo lo escuetamente relacionado, la sentencia hace tabla rasa. Sus fundamentos son vagos y recurren a principios ajenos al carácter autonómico que Ceuta tiene atribuidos y reconocidos por su Estatuto de Autonomía. El hecho de que sean o no Comunidades Autónomas no invalida lo que realmente son y tienen: son Ciudades con Estatuto de Autonomía y tienen su régimen organizativo amparado por su Estatuto de Autonomía. No son, en ningún caso, exclusivamente, régimen local ni entidades locales, aunque también en la parte que les corresponde. Pero no puede esta parte anular la importancia de su naturaleza, pues son más “entes autonómicos” que “entes locales”. No se elaboró todo un Estatuto de Autonomía de los previstos en el artículo 147 de la Constitución, con todos sus requisitos, incluido el de ser aprobado por una Ley Orgánica, para establecer un mero “ente local”. Para ese viaje no hacían falta tamañas alforjas.
Pero la Sentencia afirma que “las Comunidades Autónomas son entes intermedios, de carácter pluriprovincial o, en todo caso, plurimunicipal”, y en ello se basa toda su improvisación sobre el carácter local de las Ciudades con Estatuto de Autonomía: que no gobiernan nada más que sobre un municipio. Según afirma porque no podrían ser entes autonómicos al ser solo “entes inmediatos, de carácter único”. Es una conclusión original, que invoca un principio que en ninguna parte de la Constitución figura y mucho menos en las leyes que a su amparo se promulgan. De nada vale para la sentencia que la Constitución haya exceptuado la posibilidad de que entes no provinciales pueden tener autonomía. Desconoce, por otra parte, que en otros Estados de estructura territorial compleja (Federales) existan “entes de carácter único”, como por ejemplo Ciudades con la condición de Lander (Berlín, Hamburgo), en Alemania, o de Provincia, como en Argentina (Buenos Aires). Lo que determina la constitución de estos entes es su regulación constitucional y no el que sean entes pluriprovinciales o no aunque, precisamente por ello, se diferencian en su amplitud competencial de las Comunidades Autónomas. En cuanto a lo del principio de “inmediatez” parece muy sugerente, pero además de no ser tampoco un principio en el que se inspire la Constitución, no determina por sí mismo una comparación, porque si de comparar se trata, por qué ningún otro municipio detenta el ejercicio de las competencias establecidas en el artículo 148 de la Constitución y Ceuta y Melilla si las tienen. ¿No es eso una gran diferencia, para que ni siquiera se haya tenido en cuenta?
La sentencia también interpreta en sentido contrario lo establecido por el Parlamento al aprobar la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración local, cuya disposición adicional cuarta, apartado 1, expresamente excluye de su aplicación a la organización y funcionamiento de las instituciones de gobierno de Ceuta, disponiendo en contra la sentencia que sí le son de aplicación.
Resulta de ello comprensible que la sentencia termine admitiendo que “no se llega a comprender de qué manera puede perjudicar la singularidad propia de las Ciudades Autónomas someterse a la regla de la que estamos hablando” (que los consejeros deban ser elegidos entre los miembros de la Asamblea), y con tal “argumento jurídico” se obvia la enorme diferencia entre la Ciudad y los ayuntamientos, sin tener en cuenta todo lo establecido en el Estatuto de Autonomía y aplicándole solo el artículo 140 de la Constitución.
Los comentarios sobre esta Sentencia podrían dar lugar a muchas otras páginas, desde luego en otro formato y técnicamente mejor formuladas, pero considero que, en este caso, el voto particular que formulan los dos magistrados que disienten del fallo de la misma contienen razones suficientes para cuestionar como doctrina a lo que en ella se argumenta. Vienen a coincidir con lo que hasta el momento está siendo confirmado por la escasa jurisprudencia que hay sobre la autonomía de la Ciudad y coincide, asimismo, con la doctrina del Consejo de Estado. Ese voto particular contrapesa el fallo de la Sentencia.
Pero al escribir este artículo no he tenido solo la intención de comentar la Sentencia, sino que fundamentalmente me he puesto a ello por lo preocupante que me han parecido algunas de las conductas que al hilo de este pleito se han manifestado en la propia Ceuta. Se han manifestado en el momento presente, pero afectan al pasado y, esencialmente, al próximo futuro. De ahí que, aunque sea brevemente, me veo movido a evidenciarlas.
Creo, en primer lugar, que el asunto en litigio muestra una escasa propensión hacia lo que podríamos llamar comportamiento autonómico. Dejar que un pleito, cuyos ribetes básicos parecen formar más parte del ámbito laboral que del contencioso-administrativo, haya llegado hasta donde lo ha hecho, no sería concebible si se hubiese pensado en la trascendencia que tenía llegar a supeditar el contenido estatutario por este extravagante motivo en litigio, ya que se ha llegado hasta la última instancia a la que Ceuta tiene acceso, que es el Tribunal Supremo. ¿No había ninguna otra forma alternativa para arreglarlo o resolverlo? Y si, incluso hubiese sido así ¿no se pensó en su probable trascendencia para elegir y disponer una mejor preparación de su defensa? Porque en los duelos hay que escoger mejor no solo la causa sino también los medios con los que se dirimen. De todo ello parece deducible el escaso desvelo que la cuestión autonómica y su auténtico desarrollo motivan tanto a los sucesivos responsables de este desatino que a quienes técnicamente les asesoran. Habrá que dedicar más tiempo, formación y recursos para dominar la esencia de la condición autonómica que el Estatuto nos otorga. No solo es una condición retórica, sino que se desenvuelve en la práctica del día a día y en los valores con los que los políticos y los técnicos deberían asumir sus poderes.
En todo caso, la escasa producción normativa de la Asamblea regulando la organización de las instituciones autonómicas de la Ciudad, no solo debilita la justificación y el fortalecimiento de la necesaria existencia de un desarrollo autonómico sino que invita a sospechar que es en la actuación discrecional donde los maquinistas del sistema se encuentran más cómodos. Lo cual, como puede decirse, solo es pan para hoy y hambre para mañana. Porque todo el desarrollo de la Ciudad ha de ser reglamentariamente establecido y suficientemente justificado en los preámbulos de las normas o en sus informes preceptivos. Ese es el único camino para reforzar la autonomía.
Y en segundo lugar, más preocupante aún, lo leído y escuchado en los días siguientes a la promulgación de la Sentencia, pone de manifiesto que no existe un consenso entre las diferentes fuerzas políticas representadas en la Asamblea sobre la condición de la Ciudad y el alcance de su autogobierno. Un fallo como el que se comenta ha sido suficiente para que, en lugar de criticar lo sentenciado, se tiren los trastos unos contra otros a base de “estatutazos”. Es posible, e incluso probable, que esto se deba al comportamiento habitual que hoy en día predomina entre la clase política, pero no tiene ningún sentido que, estando las cosas como están, no se piense que no habrá ninguna posibilidad de perfeccionar nuestros instrumentos o de mejorar el necesario reforzamiento de nuestras reclamaciones si no se plantean con el consenso suficiente dentro de nuestra ciudad. Son asuntos para no jugar con ellos. De manera que sería deseable tratarlos en debates sosegados e intentar alcanzar acuerdos para ver cómo superarlos.
A todo esto, desconozco si en la Asamblea se ha generado alguna clase de debate sobre el grado y satisfacción de nuestro desarrollo autonómico, ni siquiera si sobre ello se ha producido algún balance, estimación o informe solicitado. Espero que alguien, al menos, lo haya sugerido.