Sobre la financiación de la Autoridad Portuaria de Ceuta

Mucho se ha escrito en relación con el tema de la financiación de la Ciudad Autónoma y muy poco, por no decir casi nada, sobre el sostenimiento financiero de su puerto. Sería excesivamente largo comentar en un único artículo todos los aspectos y problemática del funcionamiento, organización y administración Portuarias, por eso y con el fin de no aburrir al lector me centraré en trasladar los aspectos fundamentales.

Para aquellos que lo desconozcan la Autoridad Portuaria de Ceuta es uno de los 28 organismos públicos portuarios que componen el sistema público portuario de interés general. Dicho sistema gestiona los puertos que han sido declarados de interés general, de acuerdo con la Constitución Española por la Ley de Puertos, básicamente por realizar actividades comerciales marítimas internacionales y porque su zona de influencia comercial afecta de forma relevante a más de una Comunidad Autónoma entre otras razones que se establecen en la referida Ley de Puertos. Además de estos organismos existe un organismo central llamado Puertos del Estado que es el ente coordinador encargado de la supervisión de los puertos y a su vez responsable de la ejecución de la política portuaria del Gobierno.

A comienzos de la última década del siglo pasado la convergencia de nuestro país hacia el entorno europeo hizo que el legislador emprendiese una reforma y modernización de los puertos encaminada a mejorar la eficiencia de las cadenas de transporte y a reducir los costes del paso de la mercancía, ello por tener en cuenta que el 85% de las importaciones y el 55% de nuestras exportaciones utilizan el medio marítimo y porque siendo la economía y la competitividad tan sensibles a los precios se imponía una urgente necesidad. En España existía (y existe) aproximadamente un puerto cada 50 km de costa que movían un volumen equivalente (en aquel entonces) al de un solo puerto europeo como era Rotterdam. Esta supuesta ineficiencia debía corregirse y elegir un modelo que sin llegar a cerrar instalaciones iniciase una verdadera “reconversión portuaria” capaz de situar a cada uno de los puertos en su lugar. Para ello se ideó el modelo actual y se concibió un sistema portuario basado en la competencia entre Autoridades Portuarias en el que dichos organismos debían fomentar, además, una competencia intra portuaria facilitando la concurrencia y el libre acceso a la prestación de los servicios portuarios a los operadores privados.

El sistema estaba y está concebido sobre la competencia entre organismos portuarios con la idea de que esa competencia favoreciese la optimización de la gestión y estimulase el crecimiento del conjunto (lo que sin duda puede dar para mucho debate) pero lo que interesa saber es que para posibilitar la creación de una real y leal competencia entre los puertos se dispuso que estos tuviesen sus propios recursos (fundamentalmente los de las tasas portuarias que devengan los usuarios) y que no recibiesen subvenciones o formas de ayuda alguna de los presupuestos generales del estado. En este marco las autoridades portuarias están dotadas de personalidad jurídica y patrimonio propios, así como plena capacidad de obrar, ajustando sus actividades al ordenamiento jurídico privado, incluso en las adquisiciones patrimoniales y contratación, salvo en el ejercicio de las funciones de poder público que el ordenamiento les atribuye (principalmente la labor de policía del dominio público).

Visto que los organismos públicos portuarios sólo dependen de sus propios ingresos para la realización de su negocio que no es otro que facilitar la operación Portuaria (cambio de modo de transporte del pasajero y de la mercancía mediante la provisión de obras, instalaciones y servicios) para garantizar la autosuficiencia económica del sistema portuario en su conjunto y de cada una de las Autoridades Portuarias, Puertos del Estado acuerda con cada organismo portuario un Plan de Empresa en el que fija su objetivo de rentabilidad anual (para el conjunto del sistema portuario la ley establece un 2,5 por ciento sobre el activo no corriente). En resumen, cada Autoridad Portuaria tiene su propio presupuesto de ingresos y gastos que son aprobados juntamente con Puertos del Estado y sus ingresos no dependen de los presupuestos del Estado.

Así las cosas las Autoridades Portuarias con menores ingresos estructurales porque soportan reducciones y bonificaciones de sus tasas debido a sus específicas condiciones de insularidad, especial aislamiento y ultraperifericidad como es el caso de la Autoridad Portuaria de Ceuta (además de las de Melilla, Baleares y las de las Islas Canarias) son “compensadas” mediante un fondo especial, denominado Fondo de Compensación Interportuario, que es administrado por Puertos del Estado y que se nutre de las aportaciones de todas y cada una de las Autoridades Portuarias (incluido Puertos del Estado). Este fondo que es el “instrumento de redistribución de recursos del sistema portuario estatal” se dota anualmente y aunque se sale de la escala de este artículo explicar cómo se sustenta y cómo se distribuye este fondo, únicamente habré de mencionar que su carácter es finalista, que está sometido al cumplimiento de objetivos y que sólo puede ser destinado a inversiones en infraestructuras portuarias y en señalización marítima (así como sus gastos de reparación y mantenimiento) a gastos asociados a la implantación de planes de saneamiento a actuaciones medioambientales y de seguridad que favorezcan un marco de desarrollo sostenible y seguro de la actividad portuaria a actuaciones o programas de investigación, desarrollo e innovación de interés portuario o a la reparación de daños físicos o situaciones económicas excepcionales o no previstos.

Este régimen económico, aunque modificado en el año 2003, ha funcionado desde hace 30 años (desde la aprobación de la Ley 27/92 de Puertos del Estado y de la Marina Mercante) y ha hecho que el puerto de Ceuta haya estado limitado en su posibilidad de crecimiento debido a su escasa capacidad de creación de recursos y su exigua capacidad de endeudamiento.

Para explicar un poco mejor la base del sistema, en dos puertos con la misma rentabilidad (se mide sobre los activos portuarios) uno grande (por ejemplo Barcelona) cuyos activos sean 10 veces mayores que uno pequeño (por ejemplo Villagarcía de Arosa) significa que el puerto grande podría invertir 10 veces más deprisa que el puerto pequeño; y, siendo como es que el negocio portuario se sustenta en la provisión de nuevos muelles y en la oferta de infraestructura, el sistema favorece que el puerto grande vaya siendo cada vez más grande, lo que se traduce en una mayor y mejor oferta a sus clientes que al no poder ser atendidos en el puerto pequeño terminan mudando su tráfico hacia el puerto de mayor tamaño buscando resolver su necesidad de servicios y ahorrando costes debido a la generación de una economía de escala.

Este sistema que favorece la concentración (como el pez grande se come al pequeño) fue una buena solución (para el legislador) al mejorar la eficiencia y la disminución de costes (además de evitar el duro trance de decidir qué puertos habrían de ser cerrados) y aunque, es cierto, el sistema se ha distorsionado en cierta manera por la distinta distribución de los fondos europeos para la construcción de infraestructuras y capacidad portuarias (ayudas que además de desfigurar la competencia entre puertos se han utilizado políticamente en pro de determinados territorios) en el tiempo no resuelve el problema derivado de la pérdida de tráfico de los puertos pequeños que no es otro que el de las ciudades (y sus poblaciones) que, detrás de los puertos, irremediablemente terminan transformándose al contemplar impotentes como su economía tradicional se transforma por la marcha del tráfico portuario a otro lugar.

En este escenario (y pese a los discursos) el hecho cierto es que el legislador en 1992 se olvidó de los puertos africanos a los que debió considerar poco importantes y a los que poco menos que abandonó financieramente a su suerte, aunque contemplando para mantenerlos, eso sí, un régimen financiero diferenciado al del resto de puertos de interés general con la pretensión de garantizar su autosuficiencia que no crecimiento que negó (y sigue negando) en la posibilidad de su expansión. Así, las Autoridades Portuarias de Ceuta y Melilla asisten al fondo de contribución portuario en un 50% de lo que a ellas les tocaría y reciben de este fondo la compensación que les corresponde para mantenerse a flote (léase no hundirse) financieramente. La situación es conocida de hace años y los intentos de modificar este sistema para Ceuta y Melilla siempre han fracasado.

Una serie de factores que no por sabidos dejaremos de repetir condicionan las cuentas y, por ende, las posibilidades de desarrollo del puerto de Ceuta. El primero es que Ceuta no está en condiciones de igualdad con los demás puertos, principalmente porque carece de un área de influencia (hinterland) para el envío o expedición de mercancías que le impide obtener ingresos más allá de las tasas que se recaudan de las mercancías que abastecen la ciudad, pero también porque sus costes financieros son superiores al resto de puertos del sistema. En este sentido los gastos de explotación de Ceuta son más elevados comparativamente a los de la península debido a unos costes de personal afectados por un plus de residencia y unos gastos de conservación que trasladan el coste del transporte marítimo a repuestos y materiales necesarios para reparación. Esto último también repercute negativamente en el precio que la Autoridad Portuaria abona por las obras de construcción y esto unido a la aplicación de un IPSI no reembolsable que supone un coste directo del 10% de la inversión en las nuevas obras (ya de por sí más caras que en la península) engorda a su vez la cuenta de amortizaciones.

Las Autoridades Portuarias de Ceuta y Melilla asisten al fondo de contribución portuario en un 50% de lo que a ellas les tocaría...

En segundo lugar, porque la perversidad del sistema para Ceuta se delata en las condiciones políticas actuales de frontera sellada que resulta en que todo el peso del sostenimiento de la infraestructura portuaria recae sobre los hombros de los propios habitantes de Ceuta (y Melilla) planteando la inquietante pregunta de si es justo que los residentes de esta ciudad tengan que sufragar con su sola economía los gastos de explotación de un puerto de interés general cuando, al mismo tiempo y comparativamente, los puertos españoles tienen regiones enteras (hinterland) que contribuyen gracias al peso de su economía a la creación de tráficos portuarios y a la consecuente generación de ingresos. La respuesta por simple es evidente: no existe ciudad de España que disponga de una infraestructura de interés general que deba sufragar por sí misma o solamente con la economía de sus propios ciudadanos.

Pero es que además ocurre un hecho adverso para la crematística local y es que la administración del Estado, que se erige habitualmente como gran benefactora, en su magnánima ecuanimidad y siendo consciente de la dificultad de los territorios del norte de África ha decidido aplicar por vía la propia Ley de Puertos unas bonificaciones para reducir el sufrido coste de las tasas portuarias de manera que así la débil y necesitada economía Ceutí pueda prosperar. Algo es algo y todo suma, arraigar a la población conlleva un plus de salario y una reducción en el impuesto sobre las rentas, arraigar a la empresa conlleva una reducción en las cuotas de la seguridad social y una disminución del impuesto de sociedades y sí, también el puerto arrima el hombro gracias a las bonificaciones en sus tasas. Sin embargo, siendo el puerto el principal motor de la economía se ve perjudicado para poder invertir y, paradójicamente, mientras que el resto de las acciones fiscales que realiza el Estado resultan de aflojar sus presupuestos, las “bonificaciones” de la Autoridad Portuaria se obtienen del bolsillo de los propios ceutíes resultando que al ver los ingresos mermados debido a las bonificaciones también se restringe la posibilidad de aplicar estos ingresos en la propia ciudad limitando su propio crecimiento.

Se preguntará el lector si es que los dineros que le faltan a su puerto proceden del Fondo de Contribución Interportuario y la respuesta es sí y no. Sí porque, efectivamente, el Fondo cumple su objetivo de equilibrar la cuenta y no porque el Fondo no cubre el 100% de lo que se deja de ingresar por las bonificaciones. Y no es una pequeña cantidad, son aproximadamente 5 millones de euros anuales los que desde el año 1993, primer año de aplicación de la Ley de Puertos, los que le faltan a la Autoridad Portuaria. Sumen ustedes lo que Ceuta ha dejado de percibir y todo lo que se podría haber hecho por Ceuta con ese dinero.

En definitiva, una Autoridad Portuaria que no tendría ningún aprieto económico con los tráficos que tiene y que no hoy por hoy no puede siquiera renovar su infraestructura. Tras la pandemia y con la frontera cerrada el puerto es una máquina de pérdidas y en sólo un año consumió todas sus reservas (alrededor de 5 millones de euros). Está obligado a buscar financiación externa para afrontar las nuevas obras de mejora en la estación marítima, pasarelas nuevas, etc. y de no resolverse la situación (no ya la coyuntural sino la estructural) no podrá afrontar de manera solvente las necesidades que surgirán ni cumplir con su plan de inversiones.

Para finalizar, quiero hacer un último apunte para reflexión ya que el sistema de la Ley de Puertos permite a las Autoridades Portuarias una discrecionalidad en la fijación de sus tasas merced a la aplicación de unos coeficientes correctores a las tasas del buque, del pasaje y de la mercancía que se limitan con arreglo a varios supuestos de rentabilidad y que permiten variar la cuota de estas tasas entre un más y un menos 30 por ciento. Este mecanismo pensado para fomentar la competencia entre puertos considerando la estructura de costes de cada Autoridad Portuaria, hace que pese a las tan cacareadas bonificaciones de Ceuta (ni mayor engaño ni falsedad) su puerto sea más caro que el vecino puerto de Algeciras. Sí, lo han leído bien, los ceutíes pagan más en el puerto de su querida ciudad que en el vecino de Algeciras cada vez que utilizan los servicios de transporte marítimo para viajar desde o hacia la península. Un pasajero paga cada vez que embarca (o desembarca) en Ceuta una tasa de 2,15 euros y 1,39 euros en Algeciras y si viaja en su turismo 8,28 euros por vehículo frente a los 5,73 euros que se deja en Algeciras. Razón de peso evidente para modificar sin falta el sistema de financiación de las Autoridades Portuarias de Ceuta y de Melilla.