La Autonomía de Ceuta en dosis pequeñas (I): Españolidad o autonomía

Comenzaremos por definir la palabra “autonomía”. Es importante saber lo que quiere decir para atribuirle lo que esperamos o queremos de la autonomía. Pero seremos precisos al hacerlo, porque es un termino que a veces se ha manipulado. Como ha sucedido con el independentismo. De modo que empezamos por la palabra para entrar después, con mayor rigor, en su contenido.

La palabra autonomía significa la potestad que dentro de un Estado tienen los entes territoriales para regirse mediante normas y órganos de gobierno propios. Autogobierno es un sinónimo de ella. Se puede aplicar tanto a los municipios, como a las provincias, a las regiones u a otras entidades.

De modo que es una potestad que puede aplicarse a entes diferentes. De hecho, en España, se reconoce no solo para las Comunidades Autónomas, sino también para los municipios y provincias. Pero ¿es lo mismo para unos y para otros? No, así que si queremos entender el problema de su naturaleza jurídico constitucional, resulta necesario acudir a lo establecido en la Constitución.

En el artículo 2 se dice que la Constitución “reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran (la Nación española)” Y en el artículo 143, que en ejercicio de este derecho “las provincias limítrofes con características históricas, culturales y económicas comunes, los territorios insulares y las provincias con entidad regional histórica podrán acceder a su autogobierno y constituirse en Comunidades Autónomas”. Por tanto, pueden gozar de autonomía las nacionalidades, las regiones y las provincias que se mencionan.

¿Es eso todo? No. Las Cortes pueden autorizar, mediante ley orgánica, la constitución de un territorio cuando su ámbito no supere el de una provincia y no reúna las condiciones mencionadas, o bien autorizar o acordar un Estatuto de Autonomía para territorios no integrados en la organización provincial (artículo 144). Y además, está también la Disposición Transitoria Quinta para Ceuta y Melilla. ¿Todo resuelto? Bueno, queda claro que hay una regla general y lo demás son excepciones. Lo general es que está prevista para las nacionalidades y regiones.

El resto, incluidas las comunidades uniprovinciales, son la excepción y tienen condiciones. ¿Por qué? Porque hay problemas con la viabilidad autonómica de los entes menores. No obstante, los constituyentes pensaron que, siendo los territorios españoles tan diferentes, se podía adoptar una organización territorial asimétrica, con Comunidades de distintos niveles, y no una organización uniforme.

Ya en la Segunda República se había planteado esta opción, aunque el golpe de estado de 1936 no permitió que se pusiera en práctica. Pero volviendo al presente, este marco fue el que se decidió en la Carta Magna, descartando el modelo de establecer una organización concreta, con nombres y apellidos, de los territorios que accedían a la autonomía, como suele establecerse en las Constituciones de la mayoría de los estados compuestos. Por el contrario, aquí se optó por aplazar la resolución del problema para más adelante.

Y esta singularidad obligó a que el desarrollo del sistema de poder descentralizado se efectuara durante un largo proceso, en el que las concreciones fueron evolucionando hasta llegar al sistema autonómico que hoy en día tenemos.

Dejando a un lado esta cuestión, lo que ahora nos importa es que con la decisión enmarcada en la Constitución todos los territorios estuvieron conformes, y aceptaron que esa era una buena respuesta constitucional a sus demandas de autonomía. (Recuerdan: “libertad, amnistía y estatuto de autonomía”, era lo que se pedía) Como puede verse, se quería una división vertical del poder y capacidad para organizarse y resolver de forma autónoma sus exclusivos problemas. Se trataba del autogobierno y, también, de la profundización en la democracia que con la autonomía se podía obtener.

En Ceuta la cuestión fue muy diferente, pues comenzó a plantearse como un “agravio a la españolidad” el hecho de que Ceuta y Melilla fueran las dos únicas partes del territorio nacional que no se habían constituido en Comunidades Autónomas.

Además, se hacía hincapié en que la Resolución número 1541 de la Asamblea General de las Naciones Unidas establecía “las condiciones para considerar a un territorio como colonia”, y que al respecto la condición de “estatus” territorial distinto era que “un territorio no autónomo tuvieran diferencias de carácter administrativo, político, jurídico, económico o histórico…”. Leyendo al parecer “no autónomo” con una interpretación diferente a lo que realmente se refiere, es decir, a un territorio sometido a dependencia de otro en contra de su voluntad, lo que evidentemente no era el caso de Ceuta.

En concreto, se alegaba que el hecho de no ser Ceuta y Melilla unas Comunidades Autónomas como lo eran las regiones españolas, distinguía a estos territorios “totalmente del resto de España”.

Una tesis que al ser mantenida por dirigentes locales y algunos profesionales del derecho, provocó en la ciudad el miedo y un estado de alarma. Al no ser tenida en cuenta esta tesis por los representantes del Estado, en lugar de tranquilizar los ánimos, en la ciudad dedujeron de ello “la confirmación de sus sospechas”, considerando como tales que las ciudades iban a ser abandonadas, como hizo la Dictadura con el Sahara.

El efecto fue que se abriese una fractura dramática entre las dos posiciones contrapuestas. Como puede verse, la complicación no era poca, ya que mientras unos hablaban de “españolidad” otros lo hacían de “autogobierno”, pero hoy en día este dislate puede simplificarse con dos fáciles nociones “operativas” (en el sentido que la forma de “operar” durante el tiempo transcurrido ha puesto a cada cual en su sitio).

En este contexto encontramos que España sigue manteniendo los mismo argumentos políticos y jurídicos para la defensa de Ceuta y Melilla como territorios españoles frente a las periódicas reivindicaciones de Marruecos, sin que nadie haya invocado la Resolución 1541 para calificarlas como colonias.

En cambio, el papel de las dos Ciudades como verdaderas “autonomías”, formando parte activa del sistema autonómico, es evidente, a diferencia del resto de los municipios, incluidas las grandes ciudades. Por tanto, desde un punto de vista operativo, Ceuta es una autonomía, aunque por su tamaño y capacidad no pueda ser tan poderosa como las regiones autonómicas.

Lo que no está tan claro, después de la experiencia transcurrida durante estos años, es cómo habría de ajustarse el traje autonómico para permitir a Ceuta tener las potestades más eficaces para regir sus propios y exclusivos intereses.

Pero esto, seguramente, no será posible mientras no se tenga un diagnóstico sobre cuales son los resortes de poder que faltan y cómo pueden encajarse estas demandas en un sistema autonómico tan complicado.