Los entes territoriales

Las comunidades humanas generan intereses diversos y tienen necesidad de servicios comunes que, para la garantía de su mantenimiento y de la convivencia, requieren que sean conciliados los unos y satisfechos los otros. Un conjunto de instituciones tratan de cumplir estos fines con carácter permanente, y para ello se organizan en conjuntos territoriales, que forman un tejido institucional desde los núcleos más básicos hasta los más complejos. Son los llamados entes territoriales.

Todos ellos se componen de tres elementos esenciales: población, territorio y organización político-administrativa. Al ser estos elementos propios de todos los entes territoriales, la diferencia entre ellos se explica por el reparto de intereses y de las correspondientes competencias que a cada nivel les corresponde.

En la Constitución de 1978 se establece un modelo de organización política que se estructura a partir de la existencia de tres tipos de Entes o Poderes territoriales: el Estado, en sentido restringido, las Comunidades Autónomas y los Entes Locales. Este modelo constituye un sistema de verdadera autonomía para cada uno de dichos niveles.

Lo que hemos llamado modelo de organización territorial supone que España, como territorio, se encuentre dividida en Comunidades Autónomas, subdividiéndose estas en una o varias provincias y las provincias, a su vez, estén compuestas por municipios. Todos estos Entes (Estado, Comunidades Autónomas, Provincias y Municipios) coexisten en un mismo territorio y ejercen sus competencias cada uno de ellos en un ámbito espacial concreto.

Cuando observamos dicho modelo general desde la perspectiva de Ceuta, podemos sospechar que no encajamos bien en el mismo. Desde una perspectiva de uniformidad, se observa que todo el territorio español está organizado en Comunidades Autónomas que han accedido a su autonomía por distintos sistemas, y que en estas a su vez existen una o varias provincias. Además, en el nivel más básico, sin excepción, todo el territorio nacional está organizado en municipios. Evidentemente, mirado así, algo le falta a nuestro territorio, al igual que a Melilla. Carecemos del ente provincial y no somos en sentido estricto Comunidades Autónomas. Pero podemos observar también, si nos aproximamos al modelo, que en la organización territorial del Estado español existen otras muchas diferencias, por lo que las nuestras no son las únicas, y ello es coherente con las diferencias que existen en la configuración de nuestro territorio y con las necesidades de adecuación que, en consecuencia, requieren. Es decir, que existiendo situaciones territoriales diversas la adecuación del modelo es imposible sin figuras ajustadas que lo complementen.

Respecto al ente provincial no somos los únicos que carecemos de él. No existe en las Comunidades Autónomas uniprovinciales. Pero esa adecuación está prevista en la Constitución. Su artículo 141, en el apartado 2, permite que “El gobierno y la administración autónomas de las provincias estarán encomendados a las Diputaciones u otras Corporaciones de carácter representativo” De ahí que en los Acuerdos Autonómicos de 1981 pudiera aprobarse que en las Comunidades Autónomas uniprovinciales, la Diputación se integrará en la organización política de aquella y sus servicios administrativos seguirán siendo la base de la nueva organización regional. Lo cual no puede efectuarse con los ayuntamientos debido a que en la misma Constitución, el artículo 140 establece que el gobierno y administración de los municipios, sin excepción, corresponde a sus respectivos Ayuntamientos, integrados por los Alcaldes y los Concejales. Ello se justifica porque el municipio es una institución básica, esencial, natural y necesaria, mientras que la provincia existe para la solidaridad y el equilibrio intermunicipal, que puede sustituirse mediante otras fórmulas.

Pero aún existen más diferencias: Diputaciones tampoco hay ni en Navarra, ni en el País Vasco, ni en Canarias ni en Baleares. En los dos primeros existen los Órganos Forales y en Canarias y Baleares las Islas (4 Cabildos en Canarias y 4 Consejos Insulares en Baleares). Y en cuanto a las instituciones intermedias entre los municipios y las Comunidades, existen Comarcas en Cataluña (41 en la actualidad) y Aragón (33 hoy en día), además de en Asturias y en Galicia.

Por todo ello es evidente que no existe en España una total uniformidad en la organización de los entes territoriales. Es razonable que así sea. Baleares es una sola provincia y Canarias son dos, a efectos de una división territorial para las competencias del Estado (por ejemplo, circunscripción electoral), pero respecto de las competencias de la administración local la provincia no es en ellas una división operativa, sino la Isla, la cual responde a un accidente geográfico determinante al que deben acoplarse la organización de los servicios.

Teniendo presente la posición institucional de Ceuta y de Melilla, así como que la existencia del Municipio es constitucionalmente necesaria y tiene carácter imperativo, teóricamente la aplicación a estos territorios de las previsiones constitucionales permiten tres hipótesis: a) el mantenimiento del municipio, dotándole de una carta especial; b) la constitución de Comunidades Autónomas con nuevas instituciones, manteniendo además las instituciones municipales; y c) dotar a los municipios de un Estatuto de Autonomía que les adjudique el nivel de las competencias autonómicas. No resulta posible constituir Comunidades Autónomas disolviendo los municipios e integrando sus competencias, de naturaleza y régimen tan diferentes, en dichas Comunidades.

A finales de 1981, UCD de Melilla elaboró un proyecto de Estatuto similar a los elaborados por las Comunidades históricas, en el que coexistían las instituciones autonómicas con las municipales. Paralelamente, el PSOE de Ceuta elaboró otro proyecto con las mismas características. Ambos proyectos fueron rechazados por el propio gobierno de UCD, cuando en el primer trimestre de 1982, el Ministro de Administración Territorial, Rafael Arias-Salgado, enviaba a los demás Ministros un Anteproyecto de Ley aprobatoria del Estatuto Municipal de la Ciudad de Melilla, como modelo para las dos ciudades. Los criterios que UCD mantenía representaban los genuinos que inspiraron su participación en la elaboración de la Constitución. Intentaban encajar todas las piezas de una organización territorial que ellos habían contribuido a diseñar y conferirles un régimen de autonomía compatible con su condición municipal. Crear en tan reducido espacio dos poderes diferentes era incompatible con los recursos humanos y materiales de los que se disponía. Suprimir el municipio era inconstitucional.

Después de muchas negociaciones se aprobó el actual Estatuto, que optaba por el mantenimiento del Municipio incorporando instituciones y competencias de las Comunidades Autónomas. Son, en definitiva, ciudades con Estatutos de Autonomía.