El capítulo que se reproduce a continuación forma parte del número 8 de la "Revista Transfretana titulada Estrategias para el futuro de Ceuta", editada por el Instituto de Estudios Ceutíes y cuyos ejemplares están a disposición del público. Los artículos han sido escritos por especialistas en cada tema y en este caso se presenta el primero de los trabajos mencionados
Los Planes Estratégicos: Un proyecto de ciudad
Un territorio afectado por una grave situación de crisis, como la que atraviesa Ceuta, debe prepararse para responder a retos muy difíciles. Lo más prioritario es que se materialice una conciencia colectiva sobre la situación que se atraviesa y lo negro que el futuro se presenta si no se reacciona colectivamente. Sin esa conciencia grave sobre la situación, nada de lo que a continuación se considera resulta alcanzable.
Retos como construir una nueva base económica, modernizar la infraestructura ur- bana, reformar su gobernabilidad o darle un sentido más profundo a su integración social, deben convertirse en objetivos estructurales y comprender que son densos y difíciles de lograr. Pero si no se concibe una razón para ello, son objetivos inalcanzables. En general, sin conciencia sobre la necesidad de alcanzarlo, cualquier objetivo sería superfluo. Y en nuestra situación, tal vez estos objetivos enunciados sean los más importantes, pero se- guramente habrá otros a considerar. A todos ellos deben aproximarse desde la ineludible conciencia de la profundidad de la crisis.
Los ciudadanos deben ser conscientes, pues, de que solamente si en la ciudad se desarrolla una capacidad de respuesta autóctona a los retos que plantea la crisis, podrá articularse una estrategia de superación. Un modo racional y sistematizado de manifes- tarse ante la crisis, trazando un camino para hacer a la ciudad más competitiva hacia el exterior e intentando insertarla en espacios económicos más amplios y, al mismo tiempo, ofrecer a su población una mejora de bienestar para que el asentamiento y la convivencia puedan ser más viables.
En principio, pues, poco de ello se podrá lograr si una buena parte de la ciudadanía no tiene una verdadera conciencia de la crisis y se compromete a seguir conjuntamente la estrategia para superarla. Concebir una respuesta eficaz a los retos planteados, siendo estos tan amplios y complejos, no parece posible si la población no tiene conocimiento sobre la gravedad de la situación ni participa en su recuperación. Es un problema de todos y a todos atañe arrimar el hombro para salir de la crisis.
Así pues, se deduce de todo lo que hasta este momento hemos planteado, que para lograr un proyecto de transformación de la ciudad deben darse previamente la confluencia de cuatro factores:
El primero ya lo hemos expuesto y ha quedado claro:
1.Que la población tenga una sensación de crisis agudizada, que haya tomado conciencia de los problemas que le amenazan, así como de la necesidad de afrontar conjuntamente los retos para superarlos.
A este factor deben sumársele otros tres, que deberían asumirse como actitud previa para salir de la crisis:
2. Que todos los esfuerzos, desde antes de ser concretados, estén supeditados y afianzados por la voluntad de concertación entre los actores públicos y privados;
3. Que se genere y se legitime en esta superior tarea un liderazgo local, tanto político como cívico; y
4. Que se promueva el consenso ciudadano para que la ciudad recorra el camino hacia sus objetivos, tanto desde el punta de vista físico como económico, social y cultural.
Propiciada la conciencia y la necesidad de este previo proceso participativo, lo inmediato es ponerse de acuerdo sobre la definición de los contenidos, que se concretan en los objetivos y en las actuaciones para conseguirlos. El resultado de todo ello es lo que se plasma en el Plan Estratégico.
Con todos estos ingredientes, podemos decir ya que el plan estratégico es el pro- yecto que unifica los diagnósticos sobre la situación del territorio, acuerda los objetivos para promover su transformación, concreta actuaciones públicas y privadas y establece un marco de movilización y de cooperación de los actores sociales urbanos.
El plan es tanto un acuerdo de voluntades como una herramienta para ayudar a resolver la crisis. La participación conjunta de los actores involucrados, unidos frente a un contexto confuso e impredecible, definiendo el camino a seguir para solucionar los problemas, supone que los diagnósticos, acciones, su ejecución y las evaluaciones, puedan ser más acertadas y sean susceptibles de ser corregidos a tiempo los ajustes necesarios. Supone, también, la plasmación de un proceso creativo para identificar y realizar las acciones más importantes, teniendo en cuenta los puntos fuertes y débiles, y los retos y las oportunidades futuras.
Desde esta perspectiva, la planificación estratégica es tanto un instrumento como un proceso. Establece los puntos a los que se quiere llegar y plantea cuales son los pasos para alcanzar esa meta. Define los objetivos, los planes, las acciones y las tareas para al- canzarlos, así como establece el quehacer de cada participe durante los plazos previstos. Reúne siempre esa doble dimensión: la de sistematizar y la de actuar; reflexión y acción. Es una técnica muy eficaz.
Da, por otra parte, respuesta a cuestiones tales como la importancia de tener una visión global del territorio, la concentración en los temas claves y prioritarios, la dispo- nibilidad de recursos, los puntos fuertes y débiles del territorio o los cambios que se van produciendo. Con la ventaja de que es un instrumento orientado a la acción, que pone un fuerte énfasis en los resultados prácticos.
Dinámica y requisitos
En cuanto a los aspectos formales del método, no existen razones que justifiquen que deba seguirse una prescripción uniforme de los momentos operativos de este proceso. Su evolución o adecuación depende de las circunstancias concretas que lo motivan y de la situación en la que se encuentran los actores socio-económicos.
Los teóricos, por su parte, han ido fomentando una secuencia formal que propone la siguiente ordenación de momentos: prediagnóstico, diagnóstico, objetivos, líneas estratégicas, proyectos estratégicos y desarrollos concretos. De manera que esto sirva para orientar, es tan válido como otras propuestas. Pero, en la práctica, es la lógica de las circunstancias la que va definiendo el proceso.
Ello no quiere decir que no existan reglas de eficacia para que la planificación estra- tégica funcione. Haberlas, las hay. Pero el orden de los factores no es lo más importante. Aunque, en todo caso, deben respetarse ciertas iniciativas esenciales sin las cuales el proceso no saldría adelante.
En general, se considera que el momento operativo inicial que da cohesión a todo el proceso es la convocatoria que el gobierno del territorio debe realizar a las instituciones y organizaciones políticas y sociales de su comunidad. Una convocatoria que daría lugar no solo al inicio del proceso, sino que concretaría la superior dirección necesaria para el mismo. Es decir, mediante este acto, institucionalmente, se consolidaría el órgano de participación conjunto de las entidades y colectivos involucrados. Este sería el órgano encargado de asumir los compromisos de participación de la comunidad y donde se explicarían y se adoptarían las características del proceso a seguir.
Hay también aquí distintas alternativas, susceptibles de ser asumidas en función de las preferencias del gobierno local. Lo esencial es que siendo asamblea, consejo, o cual- quier otro supuesto, sea el instrumento donde participen el conjunto de las instituciones y donde se adopten acuerdos y compromisos. Podemos decir que sería la instancia donde reside la capacidad política del plan.
Hay también aquí distintas alternativas, susceptibles de ser asumidas en función de las preferencias del gobierno local. Lo esencial es que siendo asamblea, consejo, o cualquier otro supuesto, sea el instrumento donde participen el conjunto de las instituciones y donde se adopten acuerdos y compromisos. Podemos decir que sería la instancia donde reside la capacidad política del plan
Junto a este órgano de naturaleza participativa es esencial, también, la existencia de un equipo técnico. Es aconsejable que exista un consenso sobre la elección del mis- mo, pero es absolutamente necesario que exista un órgano con capacidad de articular el plan, administrar su ejecución y aportar el conocimiento necesario que cada proyecto requiere. Sus miembros deben tener, por consiguiente, el mérito y la capacidad necesaria para asumir estas tareas o bien estar en condiciones de poder acceder a las mismas. Sus integrantes pueden ser técnicos externos o de la administración de la ciudad, provenir tanto del sector público como del privado, ser del propio territorio o de fuera, nada de ello es primordial. Lo esencial es que posean los conocimientos necesarios, que estén capacitados o sean susceptibles de obtener rápidamente su capacitación. Este órgano sería el que tendría atribuida la capacidad técnica para dirigir la ejecución del plan.
Conseguido este armazón estructural, para alcanzar el propósito fijado, antes de ponerse a funcionar, se debe conocer y entender la situación actual en la que se encuentra el territorio. Para ello es necesario realizar el diagnóstico. El diagnóstico es otro de los elementos esenciales del plan. Debe comprender tanto el análisis externo como el interno. El primero es el que permite detectar las amenazas y las oportunidades que el territorio debe rechazar o aprovechar, respectivamente. El interno debe facilitar la identificación de las ventajas que pueden tener en cada área, priorizando aquellos factores que puedan tener un mayor impacto. Es, en definitiva, el análisis que posibilita ir decantando una visión compartida de los problemas.
Acordado el diagnóstico, pueden definirse los objetivos del Plan y las estrategias o principales líneas de acción a desarrollar. Las estrategias son los caminos a seguir; no suponen un fin en sí mismos, sino recorridos o medios para alcanzar los objetivos. Cada una de ellas son un conjunto de acciones o de medidas, a través de las cuales la ciudad debe desarrollarse. Caminos que se describen en programas o proyectos específicos, cuyo desarrollo debería tratar de capitalizar los puntos fuertes internos y las oportunidades externas más importantes. Sus inconvenientes pueden proceder de la pertinencia de adecuar los recursos que pueden implicarse en su ejecución o, bien, de la disponibilidad de los mismos en cada momento.
Esta es la fase más creativa y osada del proceso. Aquí es donde se vierte el caudal de propuestas y se diseñan los recorridos para hacerlas efectivas. Proyectos como la au- tosuficiencia energética, la transformación de una pequeña universidad en un faro que brilla sobre el norte africano, el desarrollo de la economía azul, una educación para la realidad multicultural, el aprovechamiento del rico patrimonio histórico, la investigación medioambiental, la puesta en valor de la posición estratégica, la digitalización, y una larga lista de iniciativas, tendrían en esta fase su definición.
Una vez realizado este extenso pero necesario trabajo, parece el momento de evaluar las posibilidades de la organización establecida de cara a lo que se propone realizar. As- pectos como el liderazgo, la organización, los recursos, la gestión económica, las personas, el aprendizaje, la cultura o la comunicación, deberían ser examinados para mejorar sus fortalezas y prevenir sus debilidades a la hora de actuar.
Elegidas las prioridades estratégicas y encomendada las acciones, los objetivos fijados deben ser sometidos a un calendario, definidos en términos que sean medibles y planteadas las estrategias posibles, las más adecuadas y evaluables.
Establecidos los objetivos y las estrategias, que suponen la parte dispositiva del plan estratégico, llega el momento de traducirlo en acciones concretas. Se trata de elaborar un plan de acción. Este plan, para cada uno de los proyectos, tendrá que definir:
-Las acciones y tareas concretas que habrán de llevarse a cabo.
-Los equipos que tendrán asignadas las tareas.
-Los responsables de su ejecución.
-El presupuesto que necesitarán.
-Las fechas y plazos en que se trabajará.
-La evaluación de cada proyecto.
Una parte clave para el éxito del plan, es la fijación de los indicadores. Consiste en establecer criterios que si se alcanzan ratificarían el avance y culminación del proyecto, o en caso contrario, detectarían su ineficacia. Deben ser criterios de éxito realistas y que puedan medirse, de manera que puedan permitir a los actores sociales involucrados eva- luar los logros del proyecto. Estos indicadores determinan, pues, cómo podemos medir el logro de los objetivos en diferentes momentos. Conocer el grado de aproximación o los desvíos, es la forma de corregir las estrategias, de adecuar la teoría a la práctica. Son la base para el seguimiento y la evaluación de cada proyecto.
Con todos estos elementos se elabora la matriz del plan, que es un diagrama donde se concretan todos los elementos: objetivos, proyectos, actividades, tareas, las instituciones encargadas, el personal y los fondos económicos, así como los indicadores y los medios de verificación que permiten el seguimiento.
Así presentado, el Plan estratégico no es una norma ni un programa de gobierno, aunque su asunción por el gobierno puede traducirse en que se aprueben determinadas normas. No obstante, para determinar su naturaleza, hemos de poner el énfasis en los compromisos adquiridos por sus firmantes, de forma que el Plan tendría la consideración de un contrato político entre las instituciones públicas y la sociedad civil, cuyos repre- sentantes asumen los compromisos transcritos en el mismo y se obligan a su ejecución en los términos allí previstos.
Las ciudades que han logrado efectuar un proyecto de transformación de gran calado, dando una repuesta positiva a sus situaciones críticas, han sido denominadas Ciudades con Proyecto. Porque su respuesta a los retos ha requerido un proyecto de ciudad, con el que se facilita el tránsito desde el modelo en crisis a un nuevo modelo diseñado por la movilización y la cooperación de los actores sociales urbanos.
La diversidad étnica
En la actualidad, una gran mayoría de las modernas ciudades tienen poblaciones compuestas, con minorías étnicas. En ellas se ha generado un tipo de sociedades donde la discriminación económica, institucional y cultural, conforma situaciones de segregación y desigualdad. Es una situación que conduce a que existan espacios urbanos donde la pobreza, el deterioro de las viviendas y los servicios urbanos, los bajos niveles de ocupa- ción, la falta de oportunidades profesionales y la criminalidad, son factores de conflicto. Además, cada uno de estos elementos suelen reforzarse mutuamente, alimentando un bucle permanente.
En Ceuta, por su parte, aunque se dan efectos semejantes, como es la tendencia a la segregación, la situación de partida no es semejante. Aquí la estructura étnica de la población resulta excepcional, es bastante diferente en términos cuantitativos a lo que sucede en las restantes modernas ciudades europeas. El equilibrio poblacional que se va alcanzando se resiste a ser tratado en condiciones de minorías, al tiempo en que nos encontramos con un verdadero laboratorio social, donde la convivencia es el factor prin- cipal de integración. Para cualquier ciudad europea con minorías étnicas importantes, observar lo que sucede aquí es de sumo interés, porque se van decantando modalidades que pueden convertirse en tendencias para el futuro. De modo que somos un laboratorio vivo, pero no lo utilizamos como tal, porque apenas se introducen medidas que sirvan para encausar un futuro mejor.
Ceuta es una ciudad multicultural, y es esta una característica a la que hemos de observar con intensidad, no por los problemas de integración o de convivencia, que tam- bién, sino considerando la multiculturalidad como una de sus singulares fortalezas.
Es muy relevante considerar que somos una ciudad que está enriquecida por su diversidad. De esa diversidad proviene una gran diferencia geopolítica con su entorno inmediato, que se va expandiendo a medida que nos alejamos en círculos concéntricos. La capacidad de relaciones y el intercambio de conocimientos, más tarde o más temprano, se verá favorecido por esa diversidad. No cabe duda que debe valorarse no como una debilidad, sino como una fortaleza para el futuro.
La necesidad de establecer un sistema educativo diseñado especialmente para po- tenciar la integración multicultural, así como medidas tendentes a propiciar la igualdad de oportunidades, son objetivos esenciales de la dimensión social que debe proyectarse en nuestras estrategias para el desarrollo.
Una gran oportunidad democrática
El proyecto de ciudad que aquí se promociona, basado en la aprobación de un plan estratégico sustentado por una amplia concertación social, representa sin ninguna duda la oportunidad de fomentar una gran oportunidad democrática.
Lo es en diferentes perspectivas: en principio, porque ofrece una respuesta colec- tiva desde el lugar donde está planteada la crisis y los problemas consecuentes; y desde ese mismo lugar, pueden actuar los agentes públicos y privados conjuntamente; además, porque el proyecto invita a repensar el sentido de la ciudad, de un territorio fronterizo que debe adquirir conciencia de sus límites y fomentar ideas que soporten un proyecto colectivo. Son retos que conducen a repensar nuestro sistema de convivencia.
Pero lo es también en una dimensión internacional. En esta encrucijada de mares y continentes, donde se ha instalado el viejo rompeolas entre dos culturas milenarias, la occidental y la islámica, con modelos de vida muy diferentes, existe también otra barrera que separa a estos dos mundos. La que se materializa entre la condición de ciudadano y la de súbdito. A un lado, la ley ha de ser igual para todos; al otro, se depende de una voluntad autoritaria.
Es esta una fractura en la que un plan sustentado por la voluntad compartida de la mayoría de los ciudadanos, puede legitimar de manera rotunda las aspiraciones de una ciudad libre frente a las reivindicaciones autocráticas. Pero no es el caso, una vez más llegamos tarde y mal. Porque Marruecos nos lleva la delantera también en este apartado. Hace tiempo que viene preparando planes estratégicos con la participación amplia de colectivos sociales. Es el caso, por ejemplo, de Tánger. De manera que ni siquiera en esto competimos, porque no se puede decir que nos llevan la delantera, cuando aquí ni siquiera se ha considerado plantear acuerdos estratégicos concertados entre agentes públicos y privados, como se está haciendo en Marruecos.
Breve recapitulación
El análisis actual de los sistemas productivos locales, con la experiencia de los éxitos logrados bajo el influjo del pensamiento estratégico, considera que todo desarrollo va indisociablemente unido al territorio. Es el territorio donde los gobiernos locales asumen su poder y donde deben ser capaces de afirmar su comunidad de intereses, por encima de ideologías o tramas clientelares de poder. Es desde el propio territorio desde donde se forjan los mejores proyectos de ciudad.
Esas actuaciones para desarrollar sistemas productivos locales no están únicamente asociadas con las grandes ciudades, sino también y de manera especial con ciudades que no tienen una posición jerárquica dominante en el sistema urbano. En esas ciudades, lo normal es que la formación de los sistemas locales desarrollados se deba a la movilización de los factores endógenos y al aprovechamiento talentoso de lo exógeno.
Las vías para tratar de conseguirlo han quedado apuntadas en las páginas preceden- tes. No es un tarea fácil, sino muy compleja y comprometida. Lo definitivo para adoptar ese camino es la determinación para hacer frente a los retos. Es incomprensible que ante retos amenazadores y rotundos, la sociedad permanezca paralizada. Aún más, que sus líderes no adopten decisiones para enfrentarse a esos retos. Esperar que otros nos saquen de la terrible situación, no es una buena opción. Dejar que el ciclo de amenazas transcurra sin hacer nada, es la peor de las soluciones posibles.
La vida española ya nos ha dado importantes lecciones sobre lo que esa actitud significa. Ahí está la cuestión catalana para observar sus desoladores resultados. El reto independentista de Cataluña ha ocupado todo el espacio político desde hace más de un lustro, hasta el punto que son muchos quienes no entienden el vuelco que ha sufrido España desde entonces sin tener en cuenta la onda expansiva del reto independentista. La parálisis política para contener ese reto fue tan demoledora como el propio reto. De manera que mientras no se encauce esta cuestión los problemas de toda la nación parece que seguirán sin solución.
La lección es que los retos políticos deben tener respuestas adecuadas; dejarlos marchar a la deriva es como dejarlos crecer como bola de nieve. Eso es lo que lamenta- blemente puede suceder con el futuro de nuestra ciudad, si no se toman medidas. Es aquí, entre nosotros, donde el problema reside. Aún disponemos de tiempo para emprender acciones contra los retos planteados. Es la acción lo que necesitamos, poner en marcha nuestro desarrollo endógeno, reconstruir nuestro sentido de ciudad, rehacer nuestro sistema de convivencia, elaborar un plan estratégico de amplia concertación social. Todo ello es una noble tarea que requiere de la capacidad interna y la autonomía externa de las instituciones locales. Son ellas las que han de dirigir las estrategias de desarrollo y propiciar la articulación de la ciudad.