El desarrollo endógeno (1)

Los griegos antiguos, según los viejos libros de historia, ya planificaban. Leo en uno de esos libros que Sócrates ya señaló que en toda tarea pública, para ejecutarla debidamente, se debían hacer planes y mover los recursos para alcanzar ciertos fines. Es una definición sucinta de la planificación, pero excelente para entender su utilidad. De modo que podemos decir que desde la antigüedad clásica se consideraba que para realizar debidamente las tareas públicas era necesario respetar una serie de pasos que se fijaban previamente. Se supone que su finalidad era que todos trabajaran con eficacia en una misma dirección. Desde entonces, la civilización ha ido experimentando con diferentes herramientas y con ciertas técnicas lo que genéricamente conocemos bajo el concepto de planificación. Es decir, parece que siempre que se ha planteado diseñar un futuro desea- do, o lograr algún propósito especial, se ha trazado un camino concreto para alcanzarlo. Ni más ni menos, en este sentido, podemos observar antecedentes desde las sociedades primitivas hasta las épocas postmodernas, pues siempre que se ha diseñado racionalmente un camino que permita alcanzar metas previstas, se ha estado planificando.

Así, bajo distintos conceptos y diferentes enfoques, que en muchas ocasiones eran opuestos, se fue intensificando progresivamente un uso más preciso de la planificación. Pero siempre se hacía en la búsqueda de nuevos horizontes, en la exploración de cambios sociales o en la construcción de nuevas realidades, porque con la planificación se logra- ba, precisamente, la racionalidad, el análisis, la organización y la eficacia para diseñar el futuro que tanto se deseaba.

De manera que en el intento de movilizar y dirigir las acciones que a una colectividad dada le urgían para alcanzar su desarrollo, o bien para superar sus crisis, la planificación se fue convirtiendo en el medio apropiado para conseguirlo. Contra la improvisación y el desconcierto, se optaba por la racionalidad y la coordinación de los esfuerzos; contra el maremágnum de acciones personalizadas y aisladas, se escogía la acción colectiva, la ligazón de las energías. Era un dilema fácil para optar. Era y es el camino hacia el progreso. Casi podemos afirmar que se trata de una reacción natural, que es el impulso racional al que los seres humanos recurren cuando lo que les amenaza es potente y destructor.

Las propias empresas ante la inminencia de una crisis, se esfuerzan en planificar urgentemente sus reacciones.

Pues bien, entre todos los antecedentes que fueron consolidando los procesos de planificación hubo muchos hitos, pero éstos ahora solo nos interesan desde una perspectiva historiográfica. La variada experiencia por la que han transcurrido estos procesos nos viene a mostrar de forma clara que la planificación no tiene un exclusivo uso ni un único significado. Es por eso que se utiliza en un amplio abanico de posibilidades, que se extienden desde su consideración como un proceso político y social hasta el conjunto de técnicas y procedimientos de uso tan frecuente tanto en las administraciones públicas como en las empresas privadas.

Todos estos procesos tienen en común el hecho de que el uso de la planificación le otorga a la toma de decisiones un carácter sistemático, ordenado y colectivo. Partiendo de su examen, podemos comprobar que la ejecución planificada de las decisiones se rea- liza en ámbitos tan variados como son el desarrollo general, el de determinados sectores o el de muchísimas organizaciones; y que son adoptados por todo tipo de entidades, desde los Estados o las diferentes administraciones públicas hasta los municipios y las propias empresas. Las distintas opciones y significados de la planificación son, pues, tan variados y diferentes como distintos son los entes y los supuestos en que cada uno de ellos se producen.

A los efectos que en esta ocasión nos preocupa, no resulta necesario desbrozar ese entramado de procesos diferentes en los que la planificación emerge, ni su asociación con los tipos de sistemas políticos, ni sus opciones variopintas. No encuentro, a estos efectos, mejor forma de abordarlo que prescindir de todos los antecedentes históricos de la planificación para el desarrollo y de su diferentes aplicaciones e ir directamente al grano de lo que nos interesa en los momentos actuales y de lo que podría en nuestro caso ser necesariamente de aplicación. Mencionar cómo la planificación surgió y se transformó me ha parecido importante, porque estamos ante un proceso evolutivo que ha ido decantando modelos diversos, según las circunstancias y condiciones en las que la planificación ha ido prestando sus servicios.

El desarrollo endógeno

De manera que vamos a tratar, a partir de este momento, específicamente, el desarrollo autocentrado de las localidades y territorios, donde se practica la planificación estratégica dirigida prioritariamente al desarrollo endógeno. Se reflexiona, en concreto, sobre un enfoque objetivo y sistemático para la toma de decisiones en una organización territorial que desea un futuro mejor y desarrolla los procedimientos y las operaciones necesarias para alcanzarlo.

El término desarrollo endógeno se comenzó a usar a principios de los años ochenta del siglo XX, cuando el contexto académico y profesional lo acogió para analizar una realidad compleja, como era el desarrollo de países, regiones o ciudades, que tenían que hacer frente con sus específicos recursos a una diversidad de problemas y buscar soluciones para superarlos. Eran momentos en los que se estaban produciendo grandes transformaciones en la economía y en la sociedad como consecuencia de la globalización. Y también eran los tiempos en los que culminó el fracaso de la Unión Soviética y en los que se produjo la caída del muro de Berlín, acontecimientos que vinieron a sumarse a este conjunto de aspiraciones, contribuyendo a dar origen a una nueva fase de la planificación.

La premisa principal en la que se fundamentaba esta fase era que se trataba de una aproximación territorial a los problemas del crecimiento o desarrollo, y que a la vez, para darles solución, se agregaban las respuestas dentro del territorio de los actores públicos y privados, para hacer frente, conjuntamente, a esos problemas.

Desde entonces los propósitos y las técnicas para el “desarrollo endógeno” fueron objeto de una gran difusión, pues con ellas se daban respuesta al nuevo escenario que se estaba configurando. De forma que el desarrollo de muy diversos territorios se vio favorecido por un nuevo impulso. Era una respuesta oportuna a las necesidades del momento, que requerían algo nuevo, diferente, en la medida que con los anteriores modelos de desarrollo no se habían obtenido unos buenos resultados. Se abría una fase que tenía nuevos fundamentos y sus propias características.

Durante casi tres décadas, la planificación estratégica ha estado favoreciendo impulsos concretos al desarrollo, logrando éxitos notables, tanto en territorios grandes, como en los medianos y los pequeños. Una larga experiencia de la que se deduce que esta teoría permite que existan diferentes sendas para el crecimiento de las economías en función de los recursos disponibles y considera que en todas ellas el progreso tecnológico es endógeno en los procesos de desarrollo.

Nos centraremos, pues, en las teorías del desarrollo endógeno sabiendo que estas son el resultado de la evolución de los modelos de planificación para el desarrollo, y tratando de subrayar, en todo caso, los beneficios que aportarían a la situación de crisis por la que Ceuta atraviesa.

Pero antes de ello, siendo tan abundantes las experiencias que han puesto de manifiesto las ventajas y rendimientos que estos modelos aportan a la superación de las situaciones de crisis, es bueno indagar en cuales pueden ser los impedimentos que parecen rechazar su utilización. Dejo a un lado los que pudiesen ser peculiares, singulares de una comunidad, incluso el de la propia incapacidad de la administración para abordarlos, y paso a considerar el que más en general se deduce de una práctica irregular, cuando las instituciones de un territorio gozan de suficiente capacidad, aunque no se sepa utilizar.

En el contexto político de los entes territoriales, las buenas prácticas democráticas obligan a que su funcionamiento quede suficientemente supeditado al imperio de la ley. Es decir, que esté sometido a reglas y no al criterio exclusivo de una persona o autoridad. Es por ello que las acciones públicas han de estar debidamente reglamentadas, mediante su normativa general o especifica, de manera que sus efectos puedan ser controlados y sometidos a revisión por si acaso de ellos se derivan desviaciones favorecidas o beneficios injustificados.

En este sentido, parafraseando la conocida frase de Locke “Allí donde termina la ley empieza la tiranía”, escrita también en el fachada del Capitolio de Washington, podemos sostener igualmente que allí donde no se reglamenta la acción pública empieza la discrecionalidad, ello siempre que no se contemple el componente prudencial. De modo que si la discrecionalidad se realiza al margen del principio de legalidad, se con- vierte en un medio favorecedor de la corrupción y de la injusticia. Para que no sea así, los tiempos en los que culminó el fracaso de la Unión Soviética y en los que se produjo la caída del muro de Berlín, acontecimientos que vinieron a sumarse a este conjunto de aspiraciones, contribuyendo a dar origen a una nueva fase de la planificación.

La premisa principal en la que se fundamentaba esta fase era que se trataba de una aproximación territorial a los problemas del crecimiento o desarrollo, y que a la vez, para darles solución, se agregaban las respuestas dentro del territorio de los actores públicos y privados, para hacer frente, conjuntamente, a esos problemas.

Desde entonces los propósitos y las técnicas para el “desarrollo endógeno” fueron objeto de una gran difusión, pues con ellas se daban respuesta al nuevo escenario que se estaba configurando. De forma que el desarrollo de muy diversos territorios se vio favorecido por un nuevo impulso. Era una respuesta oportuna a las necesidades del momento, que requerían algo nuevo, diferente, en la medida que con los anteriores modelos de desarrollo no se habían obtenido unos buenos resultados. Se abría una fase que tenía nuevos fundamentos y sus propias características.

Durante casi tres décadas, la planificación estratégica ha estado favoreciendo impulsos concretos al desarrollo, logrando éxitos notables, tanto en territorios grandes, como en los medianos y los pequeños. Una larga experiencia de la que se deduce que esta teoría permite que existan diferentes sendas para el crecimiento de las economías en función de los recursos disponibles y considera que en todas ellas el progreso tecnológico es endógeno en los procesos de desarrollo.

Nos centraremos, pues, en las teorías del desarrollo endógeno sabiendo que estas son el resultado de la evolución de los modelos de planificación para el desarrollo, y tratando de subrayar, en todo caso, los beneficios que aportarían a la situación de crisis por la que Ceuta atraviesa.

Pero antes de ello, siendo tan abundantes las experiencias que han puesto de manifiesto las ventajas y rendimientos que estos modelos aportan a la superación de las situaciones de crisis, es bueno indagar en cuales pueden ser los impedimentos que parecen rechazar su utilización. Dejo a un lado los que pudiesen ser peculiares, singulares de una comunidad, incluso el de la propia incapacidad de la administración para abordarlos, y paso a considerar el que más en general se deduce de una práctica irregular, cuando las instituciones de un territorio gozan de suficiente capacidad, aunque no se sepa utilizar.

En el contexto político de los entes territoriales, las buenas prácticas democráticas obligan a que su funcionamiento quede suficientemente supeditado al imperio de la ley. Es decir, que esté sometido a reglas y no al criterio exclusivo de una persona o autoridad. Es por ello que las acciones públicas han de estar debidamente reglamentadas, mediante su normativa general o especifica, de manera que sus efectos puedan ser controlados y sometidos a revisión por si acaso de ellos se derivan desviaciones favorecidas o beneficios injustificados.

En este sentido, parafraseando la conocida frase de Locke “Allí donde termina la ley empieza la tiranía”, escrita también en el fachada del Capitolio de Washington, podemos sostener igualmente que allí donde no se reglamenta la acción pública empieza la discrecionalidad, ello siempre que no se contemple el componente prudencial. De modo que si la discrecionalidad se realiza al margen del principio de legalidad, se con- vierte en un medio favorecedor de la corrupción y de la injusticia. Para que no sea así, la potestad discrecional permitida por la ley debe interpretarse en base a que esta solo se puede expresar como un límite que está exclusivamente relacionado con el fin, con la competencia y con el procedimiento. En razón de ello, la discrecionalidad en ningún caso puede ser absoluta.

Pero así y todo, se advierten extravíos en las formas democráticas de gobernar, haciéndolas parcas en reglamentar, para favorecer cierta discrecionalidad. Si de igual manera se aplica a la aversión por planificar, es previsible que la discrecionalidad suela dejar al albur los motivos de las decisiones. En el mejor de los casos, permite una errática actividad que solo a las políticas improvisadoras favorece. De manera que frente a las malas practicas de no reglamentar ni planificar, deben ser exigidas las buenas de someter la acción política a normas y planes públicos.

El territorio como protagonista del desarrollo endógeno

En esencia, lo que se entiende como desarrollo endógeno es que, en estos procesos, la planificación está vinculada con la capacidad de un territorio para utilizar el potencial existente en el mismo. Su objetivo principal reside, por tanto, en que es el propio territorio quien da respuesta a los desafíos que se le plantean en un momento histórico determinado.

Así, el concepto “endógeno” quiere significar que la capacidad para desarrollar se origina o nace en el interior de ese territorio. Es decir, quiere expresar que el desarrollo sale desde dentro, que no se espera a que se ofrezca desde fuera. De modo que, en principio, expresa que se origina y se aplica en el mismo territorio, pero también implica la existencia de otros requisitos que convierten al territorio en protagonista.

Tanto el liderazgo que promueve el impulso para desarrollar como la toma de las decisiones que se adoptan, en la teoría del desarrollo endógeno, se organizan, dirigen, gobiernan o parten, desde dentro del propio territorio a desarrollar. De manera que esta visión territorial no solo afecta a los promotores, sino que da por supuesto que es la comunidad que en él está organizada la que participa y demanda ese proceso.

Podemos considerar, por ello, que el territorio se comporta como actor complejo y multidimensional, que es a la vez el protagonista y el receptor de los beneficios, tanto en la vida política como en la económica, social, cultural y mediática. Lo determinante es que la acción y el protagonismo pertenecen a dicho territorio, el cual se ha formado históricamente a partir de los vínculos de intereses de sus grupos sociales, y que estos tienen una identidad y una cultura propia que les hace diferentes.

"Francamente, objeciones y críticas no faltan. Pero no se puede ocultar que la planificación del desarrollo endógeno requiere movilizar una fuerte voluntad y, además, que se contemple el esfuerzo de otros muchos factores personales, como, por ejemplo, el espíritu de trabajo, la capacidad emprendedora o la eficacia de las instituciones"

En ese contexto, además, el enfoque supone que los recursos para ejecutar las políticas de desarrollo que van a aplicarse surjan también del mismo territorio. Y no sólo sus recursos, sino también de su población, la cual con sus capacidades busca satisfacer sus necesidades a través de su protagonismo y movilización en el proceso.

Como señala Antonio Vázquez Barquero, uno de los especialistas más importante en estas teorías en el ámbito académico español, en el desarrollo endógeno el territorio es un agente de transformación y no un mero soporte de los recursos y de las actividades económicas, ya que las empresas y los demás actores del territorio interactúan entre sí organizándose para desarrollar la economía y la sociedad. (1999. Vázquez Barquero) El punto de partida del desarrollo de una comunidad territorial es el conjunto de recursos (económicos, humanos, institucionales y culturales) que constituyen su potencial de desarrollo.

Por otra parte, el desarrollo endógeno es, además, un enfoque que se orienta pragmáticamente hacia la acción, la cual se transforma y concreta en una estrategia para que las comunidades territoriales, locales o regionales, se enfrenten a los retos y a los problemas planteados. Así, los actores territoriales son quienes diagnostican la situación, diseñan los objetivos para orientar su transformación, y se esfuerzan en llevar a cabo las acciones y ejecutarlas.

No obstante, siendo las circunstancias de cada territorio diferentes, cada uno de ellos requiere un tratamiento específico de la acción. De ahí que cada proyecto consista en una concreta estrategia de actuación. De ahí, también, que se trate de crear e impulsar proyectos específicos para el desarrollo de cada territorio y que cada uno de estos proyectos utilice el potencial existente en el propio sistema territorial.

Este énfasis en lo endógeno no quiere decir que no se persigan objetivos cuya decisión corresponde a organismos, entidades o recursos que no dependen ni están integrados en el territorio que se pretende desarrollar. Muchas de las cuestiones afectadas, seguramente, tendrán su implicación con otros territorios o con instancias superiores territorialmente, pero su consecución ha de preverse también como una estrategia activa para lograrla desde el territorio y no meramente como una petición a otros, sin más.

De manera que lo importante del enfoque está en que el desarrollo se persigue mediante el trabajo, la participación y el esfuerzo económico y social del propio territorio. Y todo ello se justifica porque el proceso de desarrollo endógeno es una reacción que surge como respuesta de la sociedad concernida ante una situación de carencias, las cuales ni el mercado ni el estado han impedido que ocurran ni están en condiciones de atender.

Expuesto de esta manera, al desarrollo endógeno podría criticársele por ofrecer en principio una visión populista del desarrollo local; que se desprende de una posición voluntarista, del énfasis en la participación, que parece casi emocional. Y es cierto que implícitamente ofrece esa visión, porque el enfoque no parece contemplar con la necesaria relevancia, o de manera suficiente, algunos de los elementos que son esenciales para el desarrollo clásico, como pueden ser la acumulación de capital, el ahorro y la inversión, o el logro de la sostenibilidad. Parece ilusorio por otra parte, o poco realista, intentar mover, sin más, la voluntad colectiva de forma agregada y entusiasta en una exclusiva dirección. Todo ello no deja de ser algo complejo y dificultoso, pero no es imposible de realizar.

"El desarrollo endógeno es, además, un enfoque que se orienta pragmáticamente hacia la acción, la cual se transforma y concreta en una estrategia para que las comunidades territoriales, locales o regionales, se enfrenten a los retos y a los problemas planteados"

Francamente, objeciones y críticas no faltan. Pero no se puede ocultar que la planificación del desarrollo endógeno requiere movilizar una fuerte voluntad y, además, que se contemple el esfuerzo de otros muchos factores personales, como son, por ejemplo, el espíritu de trabajo, la capacidad emprendedora o la eficacia de las instituciones. Sin lugar a dudas, todo ello hace que el proceso no sea posible sin el desarrollo de las capacidades humanas y, en particular, de la capacidad creadora de una parte de la población.

Pero, aún reconociendo estas dificultades y los enormes esfuerzos necesarios que se requieren para llevarlo a cabo, es posible que este tipo de desarrollo sea el único viable y eficaz para superar las situaciones en las que los territorios parecen aislados; sobre todo en aquellos que no están suficientemente integrados en los sistemas productivos nacionales, ni conectados con los internacionales, o asediados por un aislamiento del entorno territorial, como es el caso de Ceuta. De manera que es en situaciones como la nuestra donde el desarrollo endógeno resulta imprescindible.

Esa necesidad hace que sea preciso subrayar lo importante que es la capacidad de los ciudadanos para decidir cuales son las potencialidades que están dispuestos a utilizar para lograr su proyecto de vida. De esa movilización depende también que se pueda apremiar el interés y la cooperación de otras instancias territoriales. Conciencia, movilización, participación, acción y talento son elementos tan esenciales para trabajar por el desarrollo como los proyectos innovadores que se han de llevar a cabo.

Es la movilización y la participación de la comunidad lo que hace que el desarrollo del territorio sea un proceso interactivo que, al mismo tiempo que impulsa, transforma y crece, logra la atención del resto de la sociedad y de sus diversos poderes. Desde esta perspectiva, tanto la evolución como las transformaciones del territorio pivotan sobre el proceso endógeno, a partir del cual se persiguen los cambios estructurales que se desean.

No obstante, en las actuales circunstancias, parece que aún resulta más complicado proponer este tipo de gestas épicas. Estamos viviendo una época en la que las sociedades se están haciendo más frágiles, donde los lazos que se construyen son precarios, de modo que se perciben como demasiado fraccionadas y con escasa vocación para acuerdos y compromisos conjuntos.

Además, el ciudadano está poco formado e informado, lejos del compromiso social, y recela de las responsabilidades. Según expone Víctor Lapuente en su reciente libro “Decálogo del buen ciudadano”: el ciudadano reclama para sí todos los derechos, todo el asistencialismo, toda la noción de víctima, pero recela de cualquier implicación comunitaria concreta y de cualquier sensibilidad evanescente hacia los fenómenos abstractos que nos trascienden.

Es algo que está muy presente en la vida cotidiana de las actuales sociedades democráticas: una tendencia de los ciudadanos a considerarse víctimas o hacerse pasar por tal, en la misma medida que se van alejando de sus obligaciones y de sus responsabilidades.

A pesar de ello, de las muchas dificultades que se perciben en un territorio como es la actual Ceuta, la estrategia que aquí se propone parece imprescindible para superar una crisis tan rotunda, compleja y estructural, como es la que atraviesa la ciudad en estos momentos. En esta encrucijada que no sabemos donde nos puede llevar, es seguro que si no se supera esa propensión que nos paraliza y nos hace inmaduros para coger las riendas, no podremos cabalgar hacia un futuro mejor.