El desarrollo autonómico y la reforma del Estatuto de Autonomía (y II)

El capítulo que se reproduce a continuación forma parte del número 8 de la "Revista Transfretana titulada Estrategias para el futuro de Ceuta",  editada por el Instituto de Estudios Ceutíes y cuyos ejemplares están a disposición del público. Los artículos han sido escritos por especialistas en cada tema y en este caso se presenta el primero de los trabajos mencionados

La ampliación de competencias: dos modelos de autonomía

Resultaba disfuncional tener Ministerios que en el Estado tuviesen funciones que habían de ser atendidas competencialmente con situaciones diferentes según el territorio. En algunos de ellos, esta situación suponía que podían gestionar hasta cinco formas distintas de atención a la misma materia: algo incongruente e irracional. De manera que racio- nalmente se acordó lo que en el principio del debate constitucional se había calificado como “café para todos”. Pero algunas diferencias subsistieron, a las que se llamaron “hechos diferenciales”, que eran materias que afectaban especialmente a las denominadas nacionalidades históricas.

Con esas específicas diferencias el Estado autonómico podía funcionar normalmente y subsistir. Era un modelo más ajustado, y quedó cerrado cuando se aprobaron los Estatutos de Autonomía para Ceuta y Melilla. Sin perjuicio de los cinco años que la Constitución establecía para que se pudieran ampliar las competencias, en relación con esta cuestión de atender a la homogeneización del modelo incluyendo a las dos ciudades, existían posturas contrapuestas en torno a la naturaleza de lo que se podía o no se podía unificar. En especial, se mantenía que existían dos cuestiones derivadas de la realidad que contravenían la posibilidad de igualar.

En principio, las dos ciudades no alcanzaban el tamaño optimo de regiones, ni siquiera eran uniprovinciales, que ya en sí mismo era un patrón que se consideraba una excepción en la propia Constitución. De ello se deducía que existía un límite de capacidad para las ciudades, a las que la propia Constitución había considerado una excepcionalidad más. Así, se consideraba que algunas competencias e instituciones eran imposibles de descentralizar en entes de tan pequeño tamaño. De manera que la propia realidad determinaba la desigualdad.

Además, existían las prevenciones de quienes consideraban una desmesura atribuir potestades tan singulares, para las que se necesitaban medios desproporcionados en relación con la economía de escala para atender a una población relativamente exigua en comparación con la del resto de las regiones. De manera que lo que se logró entonces, fue un consenso entre posiciones que se aproximaron al límite de lo que unos y otros podían asumir. Se dejaba a la experiencia práctica cómo las dos ciudades con sus diferencias se adaptarían al modelo de descentralización autonómico y cómo esas diferencias se podrían compensar.

De manera que, tras aprobarse el Estatuto, se dejó a la improvisación lo que sucediera en su aplicación en orden a la adecuación de estas diferencias. El esfuerzo de concertación parecía haber tocado fondo y, efectuados los traspasos, ni los gobiernos ceutíes lo reclamaron ni desde el gobierno central se preocuparon. En conclusión, no existían ni existen previsiones sobre la evolución del modelo, de manera que parece llegado el momento de pasar revista a la situación.

Considero que en el momento presente existen razones para la revisión del funcionamiento autonómico de la Ciudad, pero las razones para hacerlo dependen del balance que se haga desde las instituciones autonómicas ceutíes, pues son ellas las que tienen que justificar qué perjuicios produce en la práctica la desigualdad entre la Ciudad y el resto de las Comunidades Autónomas.

En todo caso, bueno es repasar supuestas razones que podrían avalar una reclamación para reformar el Estatuto. La principal de ellas ya se ha cumplido, y es la prevista en el apartado 2 del artículo 148 de la Constitución, que prevé que transcurridos cinco años y mediante la reforma de sus Estatutos, se podrán ampliar sucesivamente competencias dentro del marco establecido en el artículo 149 CE.

Para cumplir este precepto en el conjunto de la organización territorial, los Acuerdos Autonómicos de 28 de febrero de 1992 posibilitaron la ampliación de competencias de forma rigurosa y ordenada, a fin de equiparar el conjunto de las competencias entre las que habían accedido por la vía del artículo 143 CE con aquellas que habían tramitado sus Estatutos al amparo del artículo 151 CE o que por haber visto ampliadas sus competencias por específicas leyes de Transferencia o Delegación, ejercían ya mayores niveles de autogobierno. Se optaba, pues, por un modelo homogéneo de Estado compuesto que, de esta manera, pretendía democratizar y racionalizar su funcionamiento, mediante una descentralización conjunta y adicional del poder político, con la que se ultimaba la definición concreta del desarrollo del Título VIII de la Constitución.

Las razones de homogeneización pueden ser invocadas también en el caso de Ceuta, en la medida que se producen desigualdades y, además, desajustes en el funcionamiento del Estado, al tener que ser ejercidas de manera exclusiva por diferentes Ministerios competencias que solo para los territorios de Ceuta y Melilla realizan, estando descentralizado su ejercicio en el resto del Estado. Se producen, pues, aunque en grado más reducido, las mismas circunstancias que motivaron los Acuerdos Autonómicos de 1992.

Así que son, en principio, dos las razones que justifican la ampliación de competencias – el transcurso del plazo de cinco años previsto en el artículo 148. 2 CE y la necesidad de racionalizar el funcionamiento del Estado autonómico -, a las que se podría añadir el informe de necesidades o reivindicaciones que, en su caso, hubiese podido elaborar la Ciudad.

Estamos hablando de un conjunto de competencias que fueron incluidas en el apartado 1º.1 de los Acuerdos Autonómicos de 1992, que forman un total de 32 materias: 13 como competencia exclusiva; 7 como desarrollo legislativo y ejecución; 11 como ejecución; y la educación, que aparece singularizada en el texto.

No todas estas materias son de aplicación general al conjunto de las Comunidades Autónomas, ya que su ámbito ha de adecuarse a las peculiaridades geográficas, como el estar situadas en el litoral que determina la posibilidad de asumir competencias relacionadas con el mar, o algunas otras situaciones específicas. En su momento se interpretó que con el ámbito material de esas competencias se había producido una equiparación sustancial entre todas las Comunidades. Pero había entonces una excepción importante: no se consideraban extendidos los Acuerdos a la competencia de “asistencia sanitaria de la Seguridad Social”, en especial porque existían desequilibrios territoriales en las infraestructuras sanitarias cuya superación solo era posible a partir de una gestión centralizada del conjunto de los medios existentes. Lo cual se efectúo posteriormente, añadiendo la descentralización del título una vez que se produjo en la realidad la transformación de las infraestructuras sanitarias.

De esa relación de materias, el Estatuto de Autonomía de Ceuta incorporó las ocho que quedaron incluidas en su artículo 22, todas ellas pertenecientes a la relación de competencias de los Acuerdos Autonómicos, y cuya incorporación a los Estatutos de las Comunidades Autónomas se estaba haciendo al mismo tiempo que se negociaba el de Ceuta.

Quedan, por tanto, una relación de materias no todas ellas de interés para Ceuta, pero, sí especialmente, al incluir algunas de las competencias más relevantes que hoy en día ejercen las Comunidades Autónomas. En concreto, las dos más grandes, que por su importancia cuantitativa y cualitativa, han sido las que más han determinado la gestión de las Comunidades: la educación y la asistencia sanitaria.

Junto a estas dos, algún interés especial podría suponer la incorporación de otras materias, como la “ordenación del sector pesquero”, el “régimen energético”, las “normas adicionales de protección del medio ambiente”, la “ejecución de la legislación laboral”, las “ferias internacionales”, la gestión de las “prestaciones y servicios sociales del sistema de Seguridad Social”, la “propiedad industrial”, las “asociaciones”, los “planes estatales de implantación o reestructuración de sectores económicos” o la de “productos farmacéuticos”, entre otras. Todas ellas son ejercidas por las Comunidades Autónomas, las que sumadas a las asumidas anteriormente por los Estatutos, forman un bloque de materias cuya administración no se realiza por el Estado en todo el territorio nacional, salvo para Ceuta y Melilla.

Volviendo al motivo de esta reflexión sobre la autonomía de Ceuta, alentada por la necesidad de evaluar su capacidad para poner en marcha un plan que potencie a la ciudad para superar las crisis en las que se encuentra sumida, es preciso decir que sean cuales sean sus capacidades o competencias, es la institución más directamente representativa aqueja. Primero, por ser el poder más cercano a sus ciudadanos, el más directo, el genuinamente representativo de sus intereses. Segundo, por haber asumido un autogobierno que incluye suficientes atribuciones para hacerlo posible. No se entendería pedir ayuda a poderes más lejanos, sin que el más directamente afectado no hiciese al respecto nada. Y por último, es quien está legitimado para exigir y reclamar, en su caso, la cooperación y participación de las instituciones estatales.

De manera que lo que se requiere de las instituciones de la Ciudad es que actúen con los poderes que ya tienen y que, para dinamizarlos, ocupen el espacio de desarrollo autonómico que aún les queda por desarrollar. Eso sí, en base a la mayor capacidad que se necesite para poner en marcha y ejecutar una estrategia concreta para el desarrollo de la ciudad, estaría justificado contar con las mayores competencias que una reforma del Estatuto le proporcionaría. Así, por ejemplo, si entre los propósitos previstos estuviese un plan para reactivar el sector pesquero, acuícola y de la industria transformadora, no me cabe duda que habría que reclamar en paralelo la competencia en materia de ordenación del sector pesquero, como tienen las Comunidades Autónomas que son archipiélagos y las del litoral, pues sin ella sería difícil el poder llevarlo a cabo.mo tienen las Comunidades Autónomas que son archipiélagos y las del litoral, pues sin ella sería difícil el poder llevarlo a cabo.

Pero también es necesario reflexionar sobre las disfunciones y carencias que generan las desigualdades establecidas en el sistema autonómico, porque si son perjudiciales para la ciudad, lo son también, sin duda, para salir de la crisis.

Ya hemos señalado que, en cualquier caso, es prioritario reclamar la incorporación al Estatuto de la garantía constitucional de la autonomía y que se articule el recurso ante el Tribunal Constitucional en defensa de su autonomía. No sucede igual con la ausencia de competencias legislativas. De hecho la Ciudad aún no ha usado sus atribuciones para poner en marcha ninguna iniciativa legislativa, aunque de hecho, también, se nota la falta de iniciativa para cubrir lagunas tan necesarias de cubrir como, por ejemplo, la de una ley del suelo, que hace tiempo viene reclamando el Colegio de Arquitectos. Puede ser, en todo caso, algo consentido, en la medida que es llamativo que sea tan escasa la producción de normas reglamentarias practicada durante todos estos años de autonomía para regular las materias cuya competencia ha asumido.

En cuanto a la menor asunción de competencias con respecto a las Comunidades Autónomas es conveniente analizar la situación debido a lo atípica que resulta. En Ceuta, la gestión de las materias que en el resto del sistema autonómico se han descentralizado produce una doble dependencia que resulta atípica. De manera que el grupo de materias autonómicas más importantes se gestiona por la Delegación del Gobierno, sin participación directa de la Ciudad autónoma.

El primer efecto que esta situación produce respecto a la desigualdad entre los ceutíes y el resto de los ciudadanos españoles es que las materias que la Delegación gestiona no están sometidas a ningún tipo de control por los ciudadanos de Ceuta. La rendición de cuentas, si en algún caso la hacen, es ante la propia Administración central, lejos ya de los ciudadanos a quienes los servicios que prestan están destinados. Teniendo en cuenta que uno de los objetivos principales que persigue la descentralización, es la cercanía de quienes deciden sobre los servicios a los ciudadanos, haciendo más directa la responsabilidad y control en el ejercicio de las competencias, queda así anulado.

A esta circunstancia se suma que la figura del Delegado del Gobierno está concebida en nuestro sistema político para el control y la ordenación del cumplimiento de las decisiones del Ejecutivo nacional en el territorio, lo cual es susceptible en Ceuta de entrar en colisión con la ejecución de las competencias que en el resto del Estado se realizan descentralizadamente. En teoría, aunque no sea lo pretendido, es posible que se produzcan contradicciones o discrecionalidades, cuando sobre todo las decisiones se toman desde lejos, sin consultar a los perceptores de los servicios. Todo ello, aún no siendo un fin pretendido, produce disfuncionalidad, alejándose de la democratización y participación que el modelo autonómico atribuye al resto de los ciudadanos españoles y que, en consecuencia, debería atribuirles también a los ceutíes.

Estos objetivos que se le atribuyen a la descentralización territorial no excluyen la valoración de cual de las dos administraciones los puede prestar mejor, siempre y cuando esa capacitación no se predique de quienes gobiernan la máquina, cosa que es diferente y más coyuntural, aunque la clase política que hoy en día gobierna España es semejante en todas partes. De modo que pensemos en la organización, que se supone es lo que queda cuando los políticos se van, y donde lo cierto es que un elemento como la lejanía de quienes deciden sobre los servicios que se prestan suele producir lentitud, desconocimiento, rutina, desmotivación u otras muchas disfunciones, al no sentir la presión inmediata de los efectos que se producen en quienes los reciben. Sobre todo cuando estos servicios, tal y como sucede en aquellos de los que hablamos, no solo se gobiernan desde lejos, sino aisladamente, al margen de cómo se presten esas mismas competencias en el resto del Estado.

Hubiera sido interesante que la prestación de estos servicios por los Ministerios en exclusiva para las dos ciudades, se hubieran efectuado con intención de ejemplaridad, como un modelo de referencia, mostrando desde la gestión centralizada un liderazgo cuyos resultados destacasen claramente sobre los que se realizan descentralizadamente.

Pero ni es el caso ni siquiera esto ha sido objeto de consideración, ya que la experiencia demuestra que ha ocurrido al revés, es decir, que los servicios no descentralizados sean los peor prestados, como ha podido verse con la asistencia sanitaria durante la pandemia, o como puede comprobarse constantemente con la gestión de las peculiaridades ceutíes en la educación, cuyos resultados a la vista están y dejan mucho que desear. No existen garantías de que en el caso de Ceuta pudiesen gestionarse de manera más eficaz las competencias si estas estuvieran descentralizadas, pero al menos, con diferencia, en ese supuesto existirían mecanismos de control, las cuentas podrían rendirse en directo ante los afectados y la presión cercana sobre los prestadores de los servicios podrían actuar de catalizador para contribuir a mejorarlos.

Al margen de lo que suceda con las restantes competencias, por lo que se refiere a los dos más materias más importantes –la educación y la asistencia sanitaria-, si que resulta preciso aportar alguna reflexión. Como se ha venido experimentando, son esenciales para contribuir a un futuro mejor, en ambos casos. Pero en estas competencias, también, en ambos casos, confluyen elementos que singularizan las posibilidades sobre su gestión.

En cuanto a la educación, porque en ella se sustentan las esperanzas sobre el destino de esta población tan multicultural. La igualdad, la integración, el compartir valores semejantes, la convivencia, el esfuerzo colectivo, la garantía de la equidad de las oportunidades y tantas cosas más, pende de un sistema educativo particular, semejante al sistema común español, pero adaptado a nuestras peculiaridades. Es por tanto, una materia, en la que la Ciudad ni puede ni debería quedarse al margen, por lo que alguna forma de mayor intervención sería conveniente.

Como materia competencial se trata de una materia cuyas competencias están constitucionalmente compartidas, aunque a veces parece que, por desidia, se ejecutan de forma exclusiva por las Comunidades Autónomas. De ese modo se explicitaba en los Acuerdos Autonómicos de 1992, de manera que en el ámbito de la educación previsto en los artículos 27 y 149.1.30 de la Constitución, se preveía que la ampliación de competencias se abordaría en los términos y condiciones que garantizasen el funcionamiento del sistema educativo nacional, con una serie de determinaciones que se concretaban en su Anexo I, como por ejemplo eran, que para garantizar un adecuado funcionamiento del sistema, la Administración del Estado podrá poner en práctica medidas que permitan, en cada momento, y en su caso, corregir las desigualdades o desequilibrios que se produzcan en la prestación del servicio, o establecer principios comunes de actuación sobre materias relativas a inversiones o personal.

No fue ajeno a esta trascendencia que la educación tiene para el Estatuto de Autonomía de Ceuta, cuyo artículo 23 establece que: “En el marco de la programación general de la enseñanza, la ciudad de Ceuta propondrá a la Administración del Estado las peculiaridades docentes a impartir en los centros, atendiendo a las necesidades que se estimen prioritarias para la comunidad ceutí.” Desconozco el uso que se ha realizado de este precepto, pero indica a las claras la intención del legislador de dinamizar desde un principio una estrecha cooperación en la materia entre ambas Administraciones.

Con el mismo perfil en el sistema autonómico de materia compartida figura la asistencia sanitaria, para la que el artículo 149.1.16 de la Constitución reserva al Estado las “bases y coordinación general de la sanidad”. Sobre el alcance material de estos conceptos de base y coordinación me remito a la doctrina del Tribunal Constitucional, que explícitamente argumenta el alcance de los mismos, mucho más allá de lo que hemos visto durante el desarrollo de la pandemia.

De manera que la amplitud del contenido de estas competencias, cuyas posibilidades trascienden la capacidad de ejercerlas con todo su alcance por una pequeña ciudad, y por tanto requiere de la solidaridad del resto del Estado, no justifica que se excluya de la participación en la gestión de las mismas a las instituciones autonómicas de la Ciudad