El 15 de marzo de 1995 entró en vigor la Ley Orgánica 1/1995, por la que se apro- baba el Estatuto de Autonomía de Ceuta, completándose desde ese momento el sistema autonómico que se había desarrollado a partir de la Constitución y quedando integradas en el mismo las dos ciudades que faltaban. Un largo y complicado proceso se había venido ocasionando desde el año 1982, para dotar de autogobierno a Ceuta y Melilla. Hasta ese día de su aprobación, se produjeron largos años de desencuentros, durante los cuales no sólo se originó un retraso considerable respecto al desarrollo y funcionamiento que llevaban el conjunto de las Comunidades Autónomas, sino que se desdibujó el sentido que tenía el proceso de descentralización que conducía a la nueva organización territorial del Estado, para llegar a situarlo ineludiblemente en un contexto simbólico. Los efectos que produjeron esa deriva simbólica aún siguen siendo un lastre para el desarrollo autonómico de Ceuta. En principio, dieron lugar a una extraña paradoja: mientras el Estatuto de Autonomía de Ceuta logró una votación casi unánime de todos los grupos parlamentarios, salvo IU –en el Congreso obtuvo el 94,47% de votos favorables y en el Senado el 97,39%–, que difícilmente han logrado alcanzar otras leyes orgánicas, en la ciudad su aprobación dejó un sentimiento de frustración y descontento que impidió poner en valor el texto que finalmente se había consensuado. Así, los efectos de la contra- dicción entre la política real y la política basada en emociones y símbolos, se proyectaron como un pesado lastre sobre el ámbito de poder que se había logrado, entorpeciendo la diáfana y eficaz asunción del mismo. No es este el lugar para considerar lo que en el fondo se dirimía, pero si es conveniente recordar las dificultades que supusieron que el desenlace logrado, si bien establecía una adecuación equiparable de las dos ciudades en el conjunto del sistema autonómico, dejó frustrados a todos quienes se habían sentido emocionalmente pre- ocupados por sentimientos derivados de una presumible inseguridad internacional. En esa pugna, se utilizaron en el debate todo tipo de argumentos que tuvieran un sentido descalificador para cualquier opción de autogobierno que no fuera totalmente igual a la de los territorios de ámbito regional. De manera que el Estatuto, que no declaraba a Ceuta como Comunidad Autónoma, se recibió con descontento y desinterés, provocando que su aplicación no suscitase la necesaria dedicación para organizar las nuevas y muy especializadas instituciones que el Estatuto establecía. Era como si no creyesen en ellas, como si se despreciaran. El resultado de todo ello es que, tras veinticinco años de funcionamiento, se ha establecido un modelo de autonomía poco estimable si lo comparamos con lo que habría debido ser, de acuerdo con los poderes que el Estatuto le otorga a la ciudad. Es posible que en Ceuta no exista una verdadera conciencia de ello, porque, a pesar de que en los primeros momentos de su desarrollo se organizaron jornadas de estudios y se publicaron libros y artículos para orientarlo y favorecerlo, todo ello quedó en el olvido y no parece que a lo largo de los siguientes años se hayan celebrado debates en la Asamblea ni jornadas equiparables, que valorasen las dificultades y las posibilidades que se derivaban del desarrollo de la enorme maquinaria política contemplada en el articulado del Estatuto. Derivado de esas actitudes, la realidad ha sido esquiva para desarrollar el verdadero ente autonómico que se posibilitaba. Así, resulta difícil llegar a comprender por qué en el aparato administrativo ceutí no existe ningún órgano especializado en el ejercicio del poder autonómico, ni cómo la capacidad que tiene de autoorganizarse no se desarrollase de forma dinámica, más audaz y rigurosa con las previsiones estatutarias, dando lugar esta incertidumbre a pleitos y conflictos que podrían haber sido evitados de haberse regulado, cuestión que no se ha abordado hasta pasados más de veinte años de ejercicio, cuando por primera vez se aprobaron verdaderos reglamentos de organización y funcionamiento, más acordes con su autonomía. Y sobre todo, cómo están abandonadas competencias y funciones que son de su responsabilidad, y que afectan fundamentalmente a las previsiones y atribuciones autonómicas que deberían servir para aprobar actuaciones con el fin de prever un futuro mejor.
Es evidente que las facultades de la Ciudad se han visto mejoradas en estos años con una financiación que para sí quisiera cualquier otra ciudad española, pero esa mayor atribución se justifica por corresponderle un mayor ejercicio de competencias autonómicas, lo que supone una enorme diferencia con las demás ciudades españolas, ya que ninguna de ellas las tienen. Pero aquí, al parecer se asumió el no ejercerlas y dedicar esos recursos a cosas inmediatas, sin prever cómo evitar un futuro amenazado por crisis que serían estructurales, y que a la vista de todos, ahora, se han materializado irremediablemente. Todas las Comunidades Autónomas, sin excepción, cuando se constituyeron, lo primero que hicieron fue establecer un órgano administrativo encargado de estudiar, diseñar y poner en práctica el desarrollo de su poder autonómico. Fueron los encargados de negociar los traspasos, resolver los conflictos de competencia, coordinar la organización que se estaba creando, asesorar jurídicamente y coordinar su funcionamiento; eran los especialistas que establecían modelos y doctrina, organigramas y funciones. En pocos años estos organismos crearon las nuevas instituciones y una nueva administración, desplegaron un ejercicio administrativo acorde con las necesidades del sistema y legitimaron el funcionamiento del Estado descentralizado que se había creado. Cuando se aprobó el Estatuto de Autonomía para Ceuta todo ese trabajo ya se había materializado, sin que la ciudad pudiese participar, inmersa en la conflictividad de su proceso. Sin embargo, una vez constituida como Ciudad con Estatuto de Autonomía, hubiera sido fácil mantener lazos que facilitaran la recuperación del tiempo perdido. Pero no se hizo y, seguramente, buena culpa de ello debió ser provocada por el sentimiento de creerse una autonomía frustrada. Aunque eso no puede servir de justificación, ya que la inacción desplegada va más allá del transcurso de un periodo dedicado a superar el duelo. Es momento, por tanto, de poder hacer balance sobre lo actuado, no con vistas a criticar el pasado, sino a deslindar la capacidad que Ceuta necesita para poder hacer frente a los retos que tiene pendientes. Con esa intención surge este trabajo, que trata de aportar una reflexión sobre la mejora de las capacidades de la Ciudad y de contribuir a lo que debería ser un enfoque pragmático para las necesarias reformas que, tras la experiencia derivada de su aplicación, habrían de proponerse para la reforma del Estatuto de Autonomía.
Avances y retrocesos desde la aprobación del Estatuto
Evidentemente la aprobación del Estatuto trajo consigo beneficios inmediatos. Para empezar se vio completado el desarrollo del Título VIII de la Constitución en todo el territorio nacional. Ceuta y Melilla comenzaron a visualizarse en el mapa de la Nación. Se integraron en el funcionamiento del conjunto del Estado. Fueron convocadas a las reuniones de todos aquellos órganos y organismos donde se tomaban decisiones para el funcionamiento del conjunto: Comisión de Presidentes autonómicos en el Senado, reunio- nes de Conferencias Sectoriales, del Consejo de Política Fiscal y Financiera, diferentes órganos de cooperación y colaboración entre el Estado y las Comunidades Autónomas. No ha existido en ningún caso discriminación, salvo el criterio de que tuviesen en esas materias competencias atribuidas o no.
De manera que la Ciudad se vio arrastrada a ejercer como ente autonómico más desde fuera que por las convicciones que dentro se tenían. Algo pasaba: eran más en el papel que fuera desempeñaban que lo que para el ejercicio de sus funciones en el interior expresaban. Y esto no era algo atribuible solo a los sucesivos gobiernos, sino que la oposición en su conjunto tampoco lo reclamaba. Ceuta era reconocida como un poder autonómico más fuera que dentro. A pesar de que las susceptibilidades originan que a veces, al producirse algún desliz nacional sobre el tratamiento de la ciudad, se vuelvan a las andadas de olvidar a la ciudad. no podemos poner en duda que Ceuta y Melilla son ahora más reconocibles e imprescindibles en el plano nacional de lo que antes eran. Por lo menos eso ha de reconocérsele a la existencia del Estatuto de Autonomía, pero no es suficiente con el reconocimiento exterior si desde dentro, de forma endógena, no se ha hecho lo suficiente para estar a la altura de la configuración como realidad autonómica de nuestra ciudad. Creo que veintiséis años consecutivos de parco y pusilánime desarrollo autonómico, le pasarán factura a la ciudad para posicionarse ante la magnitud de los retos que ahora tiene, debido sobre todo a lo poco que se ha utilizado a la autonomía para reforzar su viabilidad futura. En el equilibrio que la ciudad ha de mantener entre su poder municipal y el derivado de su autonomía, se ha optado más por ejercer de ayuntamiento que para fomentar la autonomía. Es cierto que las competencias locales son obligatorias y no pueden dejar de ser ejercidas, por recaer sobre derechos subjetivos de sus ciudadanos, condición que no se predica de las competencias autonómicas y, por tanto, el énfasis en ejercerlas puede ser optativo, pero eso no justifica que el desequilibrio sea tan manifiesto. Pongamos solo un ejemplo para ilustrar lo que digo: el artículo 22. 6 del Estatuto de Autonomía le atribuye a Ceuta la competencia sobre instalaciones de producción, distribución y transporte de energía cuando este transporte no salga de Ceuta y su aprovechamiento no afecte a otro territorio. En esta materia cabe el fomento y la gestión de las energías renovables y la eficiencia energética, y no cabe la eléctrica que llegue por un hipotético cable. Es decir que, hasta ahora, la energía es una competencia compartida con el Estado, pero no existiendo una legislación estatal que impida actuar en el estudio, viabilidad y fomento de las energías alternativas, nada le impide a la Ciudad ejercer su competencia sobre las mismas. Pero, si examinan el organigrama de la ciudad no encontrarán administración que a ello se dedique, salvo un puesto de trabajo en el organismo PROCESA. Indaguen, por otra parte, si existe algún proyecto de aprovechamiento energético de la Ciudad que persiga el ser autosuficiente en energías renovables en su exclusivo ámbito territorial. De aquí se derivarán dos efectos que ya están repercutiendo en el inminente futuro de la ciudad: la política comunitaria de reducción de energías contaminantes y las futuras inversiones en proyectos de energías renovables. Como en otro trabajo que en este número de la Revista aparece, la política energética autonómica no existe, cuando se podía haber desarrollado una capacidad de producción autóctona tendente a la auto- suficiencia de la ciudad. Se ignoran las potencialidades que el Estatuto atribuye a las competencias autonómicas, al tiempo que se desconocen los efectos que producen las circunstancias de que estas competencias sean compartidas con el Estado, al menos en lo que respecta a la capacidad legislativa. Así, el Estado sigue siendo competente en los territorios de Ceuta y Melilla sobre la legislación en todas las materias que les han sido atribuidas por sus respectivos Estatutos de Autonomía, siendo en esto diferentes de lo que sucede con el resto de los entes autonómicos. De manera que nos encontramos en la actualidad con que el Estado debería estar legislando en todas esas materias exclusivamente para los territorios de Ceuta y Melilla. Pero ¿está dictando el Estado para los solos territorios de Ceuta y Melilla alguna legislación en estos sectores importantes en los que las Comunidades Autónomas durante los últimos años han aprobado leyes generales relevantes para ellas, como es por ejemplo en el sector del turismo? ¿Se está petrificando, mientras tanto, el ordenamiento jurídico en todos esos ámbito? Como señalé en mi libro La autonomía de Ceuta en 20 capítulos, este problema repercute sobre los intereses de la ciudad y debería existir predisposición para poder solucionarlo, pues afecta esencialmente a ese principio que tanto se reclamaba de que los ciudadanos ceutíes han de estar amparados por ordenamientos jurídicos semejantes a los del resto de los españoles. Pero hay que abordar primero la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, que en relación con este problema ha reconocido que existen numerosas materias de la exclusiva competencia de todas las Comunidades Autónomas y que, en estos supuestos, la regulación estatal sería nula y no sólo inaplicable, al incurrir en incompetencia, ya que el Estado no puede dictar normas con eficacia meramente supletoria en materias sobre las que no tiene título competencial alguno. Frente a esta doctrina, que desconocía la existencia de Ceuta y Melilla, se ha mantenido que, en el terreno de los principios y del deber ser, el legislador estatal podía regular cualquier materia, esté o no transferida a las Comunidades Autónomas, porque su regulación es de aplicación directa en Ceuta y Melilla. Cuando existían diferentes niveles de competencia en el Estado autonómico estaba justificado que existiera el Derecho estatal supletorio, pero cuando todas las Comunidades Autónomas asumieron las competencias legislativas en un bloque amplio de materias, el Tribunal Constitucional consideró que el Estado ya no tenía competencia para aprobar regulaciones que nacían con vocación de supletoriedad. Las sentencias 118/1996 y 71/1997 limitaron considerablemente la capacidad legislativa del Estado al declarar la nulidad de las normas estatales supletorias por considerarlas viciadas de competencia. Se culminaba así una línea doctrinal que se fue desarrollando durante toda la década de los 90 en la actividad del Tribunal Constitucional, consolidando una concepción descentralizadora del ordenamiento constitucional, que aproximaba el modelo del Estado autonómico al modelo federal. En este sentido la STC 118/1996 llevó hasta las últimas consecuencias la jurisprudencia iniciada con la STC 147/1991, reafirmando su defensa del orden de distribución competencial y negando la posibilidad de que el legislador estatal pudiera abandonar el espacio limitado por sus propias competencias. Para entender mejor el asunto, pongo el ejemplo de lo que ocurrió con la legislación del suelo: la STC 61/1997 declaró inconstitucional las dos terceras partes del texto refundido de la Ley del Suelo de 1992, artículos que eran y debían haber seguido siendo de aplicación directa en Ceuta y Melilla. Desde entonces no se dispone de una legislación del suelo aplicable a la ciudad, porque el legislador estatal no se ha decidido a abordar la legislación de esta materia para las dos ciudades, ni las ciudades les han pedido que se mueva y dicte una regulación que sea exclusiva para ellas. Es, precisamente, en estos momentos cuando los profesionales de la arquitectura reclaman que se apruebe una ley del suelo para Ceuta, porque al no existir órgano especializado en la Ciudad sobre las especificidades autonómicas, nadie ha percibido estas sustanciales diferencias. Y esto ocurre con todas las materias que han sido atribuidas a la ciudad, careciendo de la competencia legislativa, mientras todas las Comunidades Autónomas la tienen y producen su propio ordenamiento jurídico. Si todo este ajuste se produce en aplicación del principio de indisponibilidad de la competencia por quien no es el ente competente por razón de la materia, también hay que reclamar que se cumpla el segundo principio que rige el ejercicio de la competencia, el cual postula que esta es irrenunciable y deberá ser ejercida por los poderes que la tengan atribuida, salvo en los casos en que sea delegada o transferida. Así pues, nos vamos encontrando, sin darnos mucha cuenta, todo hay que decirlo, con un problema de congelación o petrificación del ordenamiento jurídico en todos esos ámbitos en los que el legislador estatal no lo hace por ser competencia de las Comunidades Autónomas, pero olvidándose que ha de hacerlo para Ceuta y Melilla. Por otra parte, es obligación de la Ciudad saber en qué supuestos no puede ejercer su potestad normativa por no existir una legislación estatal en materias afectadas por la reserva legal, y en qué otros puede ejercer en esas materias su potestad normativa apurando al máximo las posibilidades de despliegue que la misma proporciona. En todo caso, debió contemplar el ejercer también la iniciativa legislativa para que el legislador estatal se hubiese movido.
Son estos, ejemplos de negligencia en el desempeño de la capacidad autonómica y todos los grupos deberían realizar un ejercicio de responsabilidad, mediante el cual se distinguiesen las cosas que debieron hacerse y no se hicieron, dejando con ello a la Ciudad muy por debajo del límite de sus posibilidades y de sus obligaciones. Todo ello en aras de que no sigua perpetuándose en un futuro una actitud semejante.
Potenciar el desarrollo autonómico
La Constitución posibilita que la autonomía pueda ser ampliada con un posible desarrollo competencial, en la medida que el artículo 148.2 establece que transcurridos cinco años, mediante la reforma de su Estatuto, al igual que las Comunidades Autónomas, la ciudad de Ceuta podría ampliar sucesivamente sus competencias dentro del marco establecido en el artículo 149. Nos obstante, antes de abordar esa posibilidad, sería conveniente tener analizadas y aclaradas dos tipos de cuestiones previamente. Por un lado, su organización y funcionamiento, para saber si en la actualidad se ajusta a los dos ámbitos de poder donde se desarrolla su actividad: el municipal y el autonómico. Y por otro, la autonomía de Ceuta, que necesitaría ajustar su traje con las tijeras de la experiencia e invocar razones con las que se deberían compensar tanto su natural como su establecida desigualdad. En cuanto al primero de ellos, la experiencia demuestra que no diferenciar los protocolos que distingan el ejercicio de las competencias locales de las autonómicas, genera confusión y desdibuja la condición autonómica de la ciudad, hasta llegar a fundamentar fallos judiciales que consideran a la misma como mero ente local.
No es posible obviar el carácter especial de las competencias locales en su ejercicio por la Ciudad. La Ley de Bases de Régimen Local delimita con precisión las competencias propias de los municipios y el Estatuto de Autonomía de Ceuta, en el artículo 25 de su Título II, tras enumerar las competencias autonómicas de la Ciudad, establece que la misma “ejercerá, además, todas las competencias que la legislación estatal atribuye a los Ayuntamientos, así como las que actualmente ejercen las Diputaciones provinciales y las que en el futuro puedan atribuirse a éstas por Ley del Estado”. Los servicios que se prestan a los ciudadanos derivados de las competencias municipales están formulados en términos de obligación y son susceptibles de ser exigidos jurídicamente por los vecinos, si el Municipio no los presta o lo hiciera de manera insatisfactoria respecto a sus necesidades. De forma que todas las competencias locales han de ajustarse a lo establecido en la legislación de régimen local. Por ello los artículos 30 y 31 del Estatuto Autonomía de Ceuta establecen que el régimen jurídico tanto para las actuaciones de la Administración como para el personal será el que se establece en el Régimen Local. Pero en estos preceptos se establecen sendas excepciones, las cuales pueden suponer que, si no se aplican con un criterio amplio, conducirían a limitar la utilización alternativa del propio régimen de autogobierno. En el primero de ellos, establece en qué materias del régimen jurídico de la Administración la Ciudad se rige por el Régimen Local, pero considera que ese condicionamiento lo será “sin perjuicio de las especialidades derivadas de la organización propia de la Ciudad establecidas por el presente Estatuto”. Es decir, prevé la existencia de un régimen jurídico de doble naturaleza. En el segundo, se considera también la existencia de dos tipos de régimen jurídicos del personal de la ciudad: el propio, que se regirá por la legislación estatal sobre función pública local, y el transferido, cuyo régimen se contempla en la disposición adicional cuarta del Estatuto. Pueden coexistir por tanto dos clases de funcionarios, los propios de las funciones locales que realizaba como Ayuntamiento, que deberán seguir prestándose, y los derivados del traspaso de competencias, que será el establecido por la legislación estatal en materia de Función Pública para los transferidos a Comunidades Autónomas. Teniendo en cuenta que los puestos transferidos podían estar cubiertos o vacantes, queda por dilucidar qué se hizo desde entonces con esas plazas y su personal, así como con las nuevas plazas destinadas a desempeñar las materias autonómicas asumidas por la Ciudad. Quiero señalar con ello, que si en el desarrollo autonómico experimentado por la Ciudad no se ha producido un flujo equilibrado en el ejercicio de ambos poderes, habría que sopesar si el tenor literal de ambos preceptos ha producido una contradicción con las necesidades requeridas por las atribuciones autonómicas o, al menos, si han existido problemas o conflictos en la práctica que hicieran pensar que no es posible compaginar dos regímenes diferentes. Es sin lugar a dudas una cuestión que ha debido ser objeto de reflexión por los aplicadores del derecho en la administración de la ciudad, pero poco se trasluce en la práctica de la experiencia seguida. Desconozco, por tanto, si se han podido intentar formulas alternativas, desplegando las atribuciones que se deducen de la principal competencia que tiene la Ciudad, que es la “organización y funcionamiento de sus instituciones de autogobierno”. También el Estatuto, por su parte, atribuye expresamente a la Ciudad una serie de competencias – artículos 20, 21 y 22- que son autonómicas y distintas de las correspondientes al régimen local. De manera que para ellas se reconocen especialidades jurídicas derivadas de la organización propia de la Ciudad establecidas por el mismo Estatuto. A toda esa práctica debería haberse añadido la aprobación de una verdadera Relación de Puestos de Trabajo (RPT), en la que se contemplase la definición de esos puestos, las funciones y tareas que a cada uno de ellos les correspondería desempeñar, así como las capacidades que se necesitan para desempeñarlos. Es decir, definir las funciones para cada uno de ellos, sus cargas de trabajo, las tareas que estas suponen y el perfil requerido para ocuparlos. Con todo ello debería concretarse qué parte de la organización y del personal corresponde al desempeño de las competencias locales y qué parte al de las autonómicas y, en consecuencia, tratar de fijar diferentes normas de funcionamiento y estimar la necesidad de poder desarrollar regímenes distintos. Es una tarea pendiente, de la que presumible- mente se derivaría la necesidad de reformas estatutarias que la legitimasen. Los pros y los contras tanto del uniformismo como los de una administración dual específica, se verían reflejados, y en aras de la eficacia y de la eficiencia, las consiguientes reformas deberían llevarse a cabo. Como consecuencia de todas esas transformaciones se haría visible la doble naturaleza de la Ciudad: la local, que siempre tuvo, y la autonómica, atribuida por el Estatuto. Desde esa perspectiva sería posible el establecimiento de una administración más adecuada a la autonomía que la ciudad precisa para ofrecer a sus ciudadanos toda el poder autonómico. Siguiendo una finalidad semejante, sería conveniente realizar un examen sobre los títulos competenciales atribuidos por el Estatuto de Autonomía a Ceuta, en relación con la organización y las funciones que se han desarrollado, de manera que pueda valorarse el estado de situación de su aplicación. Es importante en la medida que pone de manifiesto cuales serían las materias mejor asumidas y cuales las que se han abandonado, por decirlo de una manera rotunda. Pensemos en el ejemplo señalado anteriormente, el de la materia “energía”. ¿Quién y con qué medios ejerce una tarea tan trascendente para los ciudadanos ceutíes? Porque si la Ciudad, por razones no explicitadas, ha renunciado a ejercer sus poderes en esta materia, el Estado solo sería competente si se trata de traer la energía desde la Península. Pero existiendo tanta nueva tecnología y disponiendo en Ceuta de grandes recursos naturales –sol, viento, mareas, etc. – ¿cómo se efectuará la transición de las viejas energías a las renovables, quién responderá ante los ciudadanos y ante Bruselas de llevar a cabo esa transición que se pretende y se fomenta, o es que vamos a depender del cable y la central eléctrica obsoleta, siendo tan abundantes nuestro recursos para aspirar a ser autosuficientes? Y así, un balance de situación o una especie de auditoría que nos revele hasta donde la Ciudad ha aprovechado los poderes que el Estatuto le confió.
La garantía constitucional de la Autonomía
De las diferencias existentes entre los Estatutos de Autonomías de todas las Comunidades Autónomas y los de Ceuta y Melilla, creo que la más importante reside en que estos últimos carecen de la garantía constitucional de la autonomía. La experiencia de los últimos años han puesto de manifiesto la precaria situación que la ausencia de esa garantía propicia a la autonomía de Ceuta. Junto a la no asunción de competencia legislativa para las materias que el Estatuto le atribuye, que no ha producido ninguna inquietud en la Ciudad debido a la ausencia de iniciativas para tener leyes específicas que aplicar, la diferencia más importante es la de no serle reconocida la condición de ser Comunidad Autónoma legitimada para promover procesos ante el Tribunal Constitucional con el objeto de proteger los poderes que el Estatuto le reconoce. Ambas limitaciones fueron producto de la preocupación de un Estado que recelaba atribuir un poder que podía considerarse desmesurado para una población tan reducida, con los que podía causar efectos que repercutiesen más allá de sus intereses. También producto del clima de conflictividad con el que se negoció el Estatuto. Pero son cuestiones de tal importancia que la experiencia adquirida en estos años de vigencia del Estatuto, hace imprescindible analizar las consecuencias que han producido para el buen funcionamiento de la autonomía. Esa experiencia ha sido muy significativa en la medida que en el fallo de algunas sentencias se ha demostrado la insuficiencia para garantizar la autonomía de Ceuta, que trascendiendo su dimensión municipal, tiene reconocida en su Estatuto de Autonomía ámbitos competenciales muy amplios en materias genuinamente autonómicas. De manera que estas competencias estatutarias han quedado sin la cobertura necesaria desde la perspectiva de nuestra jurisdicción constitucional. La falta de esta garantía devalúa la posición que ocupa Ceuta, tanto como Melilla, en la organización territorial del Estado, ya que su posición deriva de su Estatuto de Autonomía, al igual que el resto de las Comunidades Autónomas; una falta que afecta negativamente al funcionamiento del Estado autonómico en su conjunto, ya que este se completó con la aprobación de la autonomía para Ceuta y Melilla, como reza en el preámbulo de sus Estatutos. Queda, por consiguiente, un hueco que impide una interpretación equilibrada y armónica, que equipare simétricamente los principales rasgos que asisten a todos los entes territoriales autonómicos que componen el Estado autonómico. Existen, pues, razones para que la garantía de la autonomía de Ceuta deba ser articulada, de modo que su Asamblea y el Consejo de Gobierno queden facultados para plantear, si así lo acuerdan, recurso de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional para defender su autonomía.
Por un lado, no debe quedar al criterio discrecional del legislador estatal la definición del alcance del autogobierno de que gozan las Ciudades con Estatuto de Autonomía sobre las materias de su competencia. Es decir, que el alcance de lo dispuesto en sus Estatutos, implica, en todo caso, el señalamiento de un contenido mínimo que debe sustraerse a la libertad de disposición estatal. Y por otro, que la garantía constitucional de la autonomía de Ceuta debe ser articulada para que el derecho a la autonomía que reconoce y garantiza el artículo 2 de la Constitución quede reconocido plenamente, no quedando excluida de la necesaria legitimación para promover recursos de inconstitucionalidad. Mi criterio, como ya he señalado en ocasiones anteriores, es que esta cuestión debe ser sustanciada, que existe doctrina y principios jurídicos y políticos que lo avalan. Defendiendo, además, que la experiencia adquirida en más de veinticinco años de ejercicio lo reclama para equiparar plenamente su autonomía. Han sido escasos lo supuestos donde esta garantía debió ser necesaria, pero esos supuestos que lo habrían requerido han sido de tanta importancia que su ausencia ha perjudicado seriamente a la autonomía de estas ciudades.