Si bien en cierta medida la diferencia fundamental entre las Comunidades Autónomas y Ceuta es que esta carece de competencia legislativa, desde luego en la práctica parece que esta carencia no se ha echado de menos. No obstante, su falta de atribución estatutaria se ha sentido como un agravio y en ello se justifica parte del rechazo que muchos ceutíes han sentido por su Estatuto de Autonomía. Pero las Asambleas legislativas solo están previstas en la Constitución para las Comunidades de la vía del artículo 151 CE, por lo que era posible la existencia de Comunidades con Asambleas legislativas o sin ellas. Fueron los Pactos Autonómicos de 1981 los que acordaron su extensión también para las Comunidades que se constituyeran por la vía del artículo 143 CE. De hecho, hay quienes mantienen que, aún sin capacidad legislativa, “una vez que acceden a la autonomía cualquiera de los entes territoriales a los que la Constitución se lo permite, tendrán la consideración de Comunidad Autónoma”.
Pero la cuestión debería enfocarse de otra manera. En más de 23 años de vigencia del Estatuto, la Asamblea de Ceuta solo ha aprobado 56 Reglamentos, lo que se puede medir como un ritmo de producción de normas de la Ciudad de unos 2,4 reglamentos por año. Además, teniendo muchos de los reglamentos aprobados poco contenido normativo, no parece, precisamente, que la capacidad legislativa sea un problema para la ciudad. Por otra parte, si bien los Parlamentos de las Comunidades Autónomas se organizaron en un principio como si fueran el Congreso de los Diputados, con los años y la experiencia han ido adaptándose a sus propias necesidades, y si en algunos casos el número y entidad de las leyes que se aprueban son apreciables, en otros no se utiliza a fondo su potestad legislativa. En todos los casos, las principales funciones parlamentarias son las de elegir y sustituir al presidente del gobierno autonómico, controlar a los miembros del gobierno, nombrar a los miembros de las instituciones autonómicas y aprobar la ley anual de presupuestos. Todo eso lo hace de igual forma, sin capacidad legislativa, la Asamblea de la Ciudad de Ceuta. Y en cuanto a aprobar las leyes de la Comunidad, su importancia depende de la trascendencia de la materia y de si su contenido es reserva de ley. Por ejemplo, las leyes de Aguas, que en Canarias afectan de manera importante a la propiedad de las aguas en las islas, y que en otros sitios tiene una importancia diferente ¿qué efectos tendría en este pequeño territorio?
De modo que si la diferencia es difícil de valorar en un planteamiento estrictamente teórico, en la práctica, hay que tener en cuenta las circunstancias reales en que se ejerce la potestad legislativa. Conviene empezar recordando que el Estatuto de Autonomía de Ceuta se refiere, en varias ocasiones, a la potestad reglamentaria, en unos casos desde la perspectiva de los órganos que son competentes para ejercerla y en otros en relación con las materias sobre las que esa competencia puede ejercerse. En el primer supuesto, el Estatuto hace una referencia expresa a la potestad normativa de la Asamblea, tanto en términos generales como para dictar normas básicas de organización y funcionamiento de los servicios. (Art. 12.1. a y h.) En el segundo, se proyecta sobre el conjunto de materias que se atribuyen a la ciudad con mayor intensidad, aunque falte la potestad legislativa, y que son prácticamente las mismas que se han atribuido a las Comunidades Autónomas como competencias exclusivas. Es el mismo esquema que se siguió con las Comunidades del artículo 143 CE.
Este conjunto de materias es muy importante, ya que tienen gran trascendencia sobre la vida cotidiana de las ciudades: ordenación del territorio, urbanismo y vivienda, obras públicas, carreteras, caminos y transportes, y una larga lista de materias. En todas esas materias la Ciudad puede ejercer la potestad reglamentaria en los términos que establezca la legislación general del Estado, como dice el propio art. 21.2 del Estatuto. Además está un segundo grupo de materias incluido en el art. 22.1 sobre el que se atribuye también la potestad reglamentaria, pero limitada a la ejecución de la legislación estatal. Entre estas últimas está la gestión en materia de medio ambiente, comercio interior, defensa de los consumidores y usuarios, industria, protección civil, o publicidad y espectáculos. La diferencia entre ambos grupos reside en que mientras en el primero se atribuye la potestad con carácter general, en el segundo presupone la existencia de leyes estatales anteriores para poder desarrollarlas.
Por tanto, en materias que están ya reguladas por la ley estatal, la Ciudad puede en ejercicio de su potestad reglamentaria desarrollar esa normativa. Y si no hay regulación de la materia en la legislación estatal, puede admitirse, que, aunque no haya una regulación estatal, la Ciudad puede, en ejercicio de las competencias normativas que le atribuye el Estatuto, dictar sus propios reglamentos con un límite que es el de las materias reservadas a la Ley. En resumen, esto quiere decir, que la Ciudad, sin necesidad de autorización expresa del legislador estatal, puede dictar reglamentos para el desarrollo de esa legislación y también puede dictar, en ausencia de legislación estatal, reglamentos autónomos o independientes con el límite de las materias reservadas a la Ley. En todo caso, puede, además, dictar reglamentos o normas de organización de los servicios correspondientes a las materias atribuidas por los artículos 21 y 22 del Estatuto.
En el Reglamento de la Asamblea de la Ciudad de Ceuta que entró en vigor el 1 de enero de 2005, ocho años después de la aprobación del Estatuto y tras un Reglamento de Organización y Funcionamiento aprobado en enero de 1996, con el que se comenzó la andadura de las instituciones de la Ciudad, se puede observar cómo se incide en los aspectos “autonomistas” que anteriormente eran regulados insuficientemente. Entre ellos, en el Capítulo III del Título Quinto, se regula el procedimiento de elaboración y aprobación de los Reglamentos autonómicos de forma específica y diferenciada con respecto al procedimiento de aprobación de las Ordenanzas y otras normas municipales, que se realiza de acuerdo con lo establecido en la Ley de Bases del Régimen Local.
Por otra parte, de acuerdo con el artículo 87.2 de la Constitución, que establece que “Las Asambleas de las Comunidades Autónomas podrán solicitar del Gobierno la adopción de un proyecto de ley o remitir a la Mesa del Congreso una proposición de ley, delegando ante Cámara un máximo de cuatro miembros de la asamblea encargados de su defensa”, en estos mismos términos, se ha reconocido en el artículo 13 del Estatuto la facultad de iniciativa legislativa a la Asamblea de Ceuta. Con ello se le ha facultado para que en las materias de su competencia o en aquellas que les afecten directamente aunque no lo sean, puedan presentar proyectos o proposiciones de ley. Cuestión sobre la que también se ha regulado el correspondiente procedimiento en el Capítulo I del Título Quinto del Reglamento de la Asamblea antes mencionado.
Quiero poner de relieve con todo esto que la Ciudad tiene competencias normativas y atribuciones importantes, aunque no suficientes, para desarrollar una regulación de leyes aprobadas o no por el Estado, según los casos, sobre las materias en las que es competente. Para ser una ciudad en la que vive una población de tamaño reducido, y que no debería tener un interés extraordinario por disponer de un ordenamiento jurídico exclusivo en un amplio número de materias, alejándose así de un ordenamiento más general, puede afirmarse que dispone de instrumentos que le permiten organizar y regular la vida ciudadana con una autonomía que, por si sola, puede resolver la fijación y consecución de objetivos que conviertan o transformen la vida de sus ciudadanos con solvencia y garantías. Tiene, además, la capacidad, inédita hasta ahora, de reclamar, defender y dinamizar en las instituciones estatales, mediante la activación de iniciativas legislativas, la elaboración de leyes o la adecuación de las existentes a las necesidades específicas de la ciudad. Un conjunto de capacidades, en definitiva, que no puede ser minusvalorado, sino aprovechado al máximo a través de la experiencia hasta obtener la certeza de en qué y cómo requiere ser ampliado.
No obstante, a pesar de estas afirmaciones, la falta de competencia legislativa está generando un problema práctico en la actualidad, algo que se produce al mismo tiempo y con independencia de que el dinamismo o la intensidad del autogobierno se esté desarrollando: el problema práctico es que el Estado no actualice la legislación en la que ya es solo competente para las ciudades de Ceuta y Melilla, del que hablaremos en el capítulo siguiente.
1. Requejo Rodríguez, Paloma. “CEUTA Y MELILLA: ¿CIUDADES CON ESTATUTO DE AUTONOMÍA O COMUNIDADES AUTÓNOMAS CON ESTATUTO DE HETEROORGANIZACIÓN?” Revista de estudios de la administración local y autonómica, Nº 277, 1998
