¿Se ha aprovechado suficientemente en Ceuta el poder que le ha otorgado la autonomía? Me temo que tengo que responder que, a medio y largo plazo, no. Aunque debo reconocer que el autogobierno se ejerce de la forma que deciden quienes lo detentan y en eso consiste, precisamente, la autonomía.
La autonomía es un ámbito de poder atribuido a la Ciudad, confiando su disposición tanto a sus ciudadanos como a sus representantes políticos para que sean artífices de su propio destino, para que no solo gestionen sus propios servicios sino que, al mismo tiempo, velen por la creación de su futuro. Pero, aún respetando lo que más arriba he reconocido, podemos deducir objetivamente que la experiencia de estos años de autogobierno ponen en evidencia que los ceutíes no han creído en su autonomía, que supusieron que esta era un remedo, que le habían adjudicado una suerte de municipio algo mejorado, un sucedáneo de Comunidad Autónoma, tal y como decían quienes tanto se opusieron al Estatuto aprobado. Y a los años de retraso transcurridos mientras el proceso para su aprobación se prolongaba en el tiempo, se añadieron los años de experiencia iniciales en los que apenas se hizo algo por desarrollar la autonomía. Demasiado tiempo de demora, mientras el tren autonómico corría veloz por el resto de España, abriendo ámbitos de actuación hasta entonces inexplorados. Llegábamos a la autonomía, pero tarde y sin entusiasmo.
Hasta que un día quienes gobernaban en Ceuta comenzaron a darse cuenta de que el Estatuto de Autonomía no era cualquier cosa, que podían darse su propia organización, que les llegaba una financiación abundante, que se codeaban con el resto de los gobiernos autónomos, que tenían línea directa con el poder del Estado, en fin, cosas que antes del Estatuto no existían. Pero, para entonces, poco habían crecido: Ceuta era un ayuntamiento floreciente y poco más. Ni gobierno ni oposición exploraban sus nuevas capacidades. El traje autonómico estaba en el armario encerrado. No existía una organización preparada para ser y hacer lo que el Estatuto les permitía. Por tanto, no podemos decir que la autonomía de Ceuta, como en otras partes de España, se ha aprovechado para la gestión y la creación de la buena ciudad, sino que muchas de sus capacidades se han desperdiciado a lo largo de estos años. Y eso que las cosas que se han hecho son muchas más de las que se hubieran podido hacer siendo solo un ente local. Pero ha faltado lo fundamental. Sabemos que podríamos hacer mejor las cosas, pero no sabemos cómo.
Sin embargo, tenemos que distinguir entre la nave y los navegantes. No en vano la palabra gobernar viene del latín gubernare, y este del griego kybernaein, que en principio significa "dirigir un navío", acción que realiza el timonel, que en latín es gubernator. Y como decía Giovanni Sartori “los maquinistas son ciudadanos, y no son nada del otro mundo”. Pero la nave es buena. Es más, es la mejor nave, con mucha diferencia, de las que hasta ahora ha tenido Ceuta. Intentemos, por tanto, conservarla, usarla y no perderla.
Yo no creo que, por ahora, la autonomía necesite grandes transformaciones estructurales. Creo que antes se debe explorar mucho más cómo se desarrolla el Estatuto. Saber por experiencia propia qué es lo que nos falta y nos resulta necesario. Las transformaciones estructurales se van a necesitar en el futuro, pero eso dependerá de para qué se quiera usar la autonomía y de lo que el tiempo nos vaya deparando. Por tanto, lo primero es conocer exactamente para qué la necesitamos. Si es solo para lo que hay, con unos pocos retoques basta. Si se quiere utilizar para algo más que no sea solo el inmediato presente, la cosa sería diferente. Dirigir la nave hacia un futuro más prometedor, requiere desarrollar a lo grande la autonomía. Necesitamos movernos entre el pragmatismo y la utopía.
La política se define tanto por la forma de vivir que los ciudadanos elegimos, como por las obligaciones colectivas que nos imponemos para llevar esa forma de vida elegida. Para elegir, elegimos a nuestros representantes a fin de que ellos dirijan las instituciones políticas, pero les elegimos también para algo más. Las instituciones políticas dependen de las elecciones humanas y estas pueden ser equivocadas o acertadas. Para que sean esto segundo, los ciudadanos debemos estar bien informados. Debemos saber elegir, y para saber elegir hemos de saber a donde queremos ir. De manera que para que nuestras elecciones hagan que la política sea determinante en nuestras vidas, debemos condicionar a nuestros representantes para que nos posibiliten un espacio donde nuestras energías se puedan canalizar en pos de una variedad de bienes sociales y materiales. Para eso sirve la autonomía, para algo más que para gestionar los servicios esenciales de la ciudad. Tiene un poder transformador que en las Comunidades Autónomas se ha hecho evidente, como decíamos en el capítulo “Autonomía y desarrollo”, siendo protagonistas coparticipes con el Estado del desarrollo social y económico que España ha experimentado durante las décadas anteriores a la gran crisis sufrida entre 2.008 y 2.014.
¿Es posible seguir la senda que lleva desde la autonomía hasta el desarrollo? El Estado autonómico se construyó con mucho esfuerzo y trabajo a partir de un diseño institucional que buscaba un sistema político estable, en el que pudieran resolverse las tensiones que originan la multiplicidad de intereses y valores que coexisten en el seno de nuestra sociedad. El modelo se articuló de forma viable, a pesar de la existencia de desajustes competenciales y de otros desequilibrios importantes. Y es un modelo que sigue dando sus frutos, si dejamos aparte los conflictos provocados por los nacionalismos territoriales. De ahí que practicar la senda que la mayoría de las Comunidades Autónomas abordaron en años pasados nos pueda resultar rentable.
Claramente, el camino debería asumir tres principios que me parecen indeclinables, y que de una u otra manera formaron parte de la experiencia pasada:
1º. Contar con un pequeño órgano staff muy especializado que se dedique al análisis y a las propuestas para reconducir el desarrollo autonómico. Todas las Comunidades Autónomas contaron con ese tipo de órgano en su estructura, encargado de estudiar las necesidades, la evolución en el resto de las Comunidades, la complejidad técnico-jurídica del reparto del poder y las relaciones con la Administración del Estado. Eran especialistas en organización administrativa, en jurisprudencia constitucional, en examen de casos comparados y en negociación de acuerdos. Se encargaron del proceso de transferencias y de los múltiples conflictos surgidos por las dificultades para deslindar las competencias. Durante años formaron parte de una comisión horizontal que se convocaba en el seno del Ministerio de Administraciones Públicas y que fueron los dinamizadores del desarrollo del sistema autonómico. Gracias a su existencia se negociaron los Acuerdos Autonómicos de 1992 y se pusieron en práctica muchos de los mecanismos y técnicas de cooperación en el conjunto del Estado.
Su competencia debe ser horizontal y dependiente de la Presidencia de la Ciudad, pero ha de participar sus tareas con todos los representantes de la Asamblea. Sus funciones no deben estar acotadas, por lo que su alcance ha de llegar hasta donde la defensa de los intereses de la ciudad lo necesiten, Unión Europea incluida. Siendo una de sus primeras tareas abordar la nivelación de competencias que se alcanzó con la reforma de los Estatutos de 1994. Las 10 Comunidades Autónomas que tenían un nivel inferior pasaron a tener las mismas competencias que las demás. Es en ese ámbito competencial donde el Estado en la actualidad solo es competente para ejercerlas en las ciudades de Ceuta y Melilla, por lo que la racionalización de la Administración del Estado no estará completada hasta que se aprecien las disfunciones que esta excepcionalidad produce en el conjunto del sistema.
Podría ser también el encargado de organizar la planificación estratégica necesaria para estudiar los retos que nos acechan en un próximo futuro. En fin, su concepción supone la existencia de una modalidad que prima la eficacia del desarrollo autonómico de manera general, por encima de otras tareas, dinamizando con su especialización la racionalización del resto de la administración sectorializada.
2º. El segundo principio para abordar el desarrollo autonómico es que se formalice la existencia de un debate abierto entre todos los representantes políticos de la ciudad, eso si, enmarcado por unas reglas del juego que faciliten el pragmatismo necesario para hacerlo realidad.
El artículo 41.2 del Estatuto de Autonomía de Ceuta establece como requisito para su reforma, que la iniciativa sea aprobada por la Asamblea de Ceuta con una mayoría favorable de dos tercios de la misma. Se trata por tanto de una necesidad insoslayable.
3º. Por último, todas las cuestione que se hayan de negociar fuera de la ciudad, para que sean atendidas positivamente, requieren también que hayan cumplido con el requisito de agregar los intereses en juego dentro de la ciudad. La agregación de interese es indispensable para que la atención exterior se focalice en lo esencial y no se disuelva en la disparidad de opciones. Vuelve a ser necesario el ejercicio del pragmatismo para obtener resultados positivos. Cualquier demanda que formulemos se verá respaldada no solo por la racionalidad de sus justificaciones sino por la evidencia de una posición común, donde los diferentes intereses y valoraciones ya hayan sido ponderados y decantados en una solución negociada.
¿Seremos capaces de afrontar y hacer efectivas estas necesidades? ¿Podremos valernos por nosotros mismos, a partir del autogobierno del que gozamos, para afrontar esos retos durísimos que parecen aguardarnos? Espero que sea así. Pero no estoy nada seguro. La experiencia con la que hasta el momento nos hemos movido es muy contraria a la que resulta necesaria. Pero no hay nada escrito, aunque muchos crean en la inevitabilidad del destino. Así que, la tarea de construir el futuro de la autonomía puede ser un catalizador para despertar nuevas actitudes, olvidarse de la experiencia traumática que casi nos llevó a una situación sin salida, y aferrarse a posiciones pragmáticas en las que quede bien definido lo que queremos ser, aunque ese futuro parezca una utopía. Todos los artículos:
La autonomía de Ceuta en dosis pequeñas