¿Cómo se consigue establecer lo que es y lo que no es la autonomía de Ceuta? Hay quien no acepta esta pregunta al seguir confundido con la posición sentimental de que Ceuta no sea exactamente igual a las Comunidades Autónomas, pero llevamos varios capítulos señalando que esta diferencia con los demás entes autonómicos está en el tamaño de su población y de su territorio, al que consecuentemente debe adaptarse la organización político-administrativa.
La solución a este debate radica en comprender que hay dos ámbitos de poder territorial: uno que pertenece al régimen autonómico, el cual se diferencia sustancialmente del otro, que es el régimen local. Cada uno de estos ámbitos tiene atribuidas competencias, financiación e instituciones diferentes, que se establecen y regulan de manera independiente.
El primer ámbito – que es la autonomía – exige una definición de ella a contrario: la definición estaría basada en la exclusión de lo que no forma parte del ámbito de la autonomía. Parece necesario definirla así para dejar claro lo que contiene este concepto, de modo que al descartar los entes que no lo son quede circunscrito el objeto al cual nos referimos. En definitiva, quiero decir que para empezar a hablar de los entes autonómicos debemos excluir los que no lo son.
Por tanto, en este sentido, a la primera pregunta cabe responder que no son entes territoriales autonómicos aquellos que carecen de un Estatuto de Autonomía, es decir, no son entes autonómicos quienes no participan del reparto vertical del poder establecido en los términos que el Titulo VIII de la Constitución regula para el acceso a la autonomía. Y no lo son porque acceder a la autonomía solo es posible mediante la aprobación de un Estatuto de Autonomía. Ya hemos señalado en otro de estos artículos que, de manera singular, diferente al resto de los Estados federales o compuestos, en el sistema español, para concretar el reparto del poder vertical entre el Estado y los entes autonómicos, han de ser considerados no solo la Constitución sino, también, los Estatutos de Autonomía. Por eso a este conjunto de normas fundamentales se le ha llamado el “bloque de la constitucionalidad”, debido a que la garantía de la autonomía y el reparto del poder con el Estado está recogido de forma singular en ese conjunto de normas, a diferencia de la mayoría de los estados compuestos en los que se concreta solo en la Constitución.
Considerado en estos términos, en España solo existen diecinueve entes autonómicos: las diecisiete Comunidades Autónomas y las dos Ciudades con Estatuto de Autonomía. Todos ellos se constituyen en aplicación del Capítulo III “De las Comunidades Autónomas” del Título VIII de la Constitución “De la Organización Territorial del Estado”, y están excluidos los del Capítulo II “De la Administración Local”. De estos diecinueve, tres son las nacionalidades históricas – Cataluña, País Vasco y Galicia -; uno accedió por la vía del artículo 151 –Andalucía-; trece por la vía del artículo 143 – Asturias, Cantabria, La Rioja, Murcia, Comunidad Valenciana, Aragón, Castilla–La Mancha, Canarias, Navarra, Extremadura, Baleares, Madrid y Castilla y León-; y dos por la vía del artículo 144 b) – Ceuta y Melilla. No existe ningún otro ente que haya accedido a la autonomía.
La vía que cada uno de estos entes autonómicos siguió para acceder a la autonomía y el propio Estatuto de Autonomía fijaron las instituciones y los poderes de cada uno de ellos e, indirectamente, los que le quedaban al propio Estado. Solo ellos disfrutan del ámbito de poder que se reparten con el Estado. Ningún ente local, por muy grande que sea la ciudad o por muy poderoso que sea el ente provincial, posee las competencias y prerrogativas que caracterizan a los entes autonómicos. Por consiguiente, la autonomía de Ceuta es verdadera autonomía, porque el criterio de tener Estatuto de Autonomía es un principio que no admite dudas, y que solo legitima a los entes autonómicos. Los entes territoriales o bien tienen Estatuto y son autonomía o bien no lo tienen y no lo son.
El primer ámbito – que es la autonomía – exige una definición de ella a contrario: la definición estaría basada en la exclusión de lo que no forma parte del ámbito de la autonomía
En palabras del propio Presidente de la Ciudad, pronunciadas a partir de su experiencia vivida durante los últimos años, participando activamente en el sistema autonómico con el resto de las Comunidades Autónomas, se explica de forma clara el reconocimiento de esta realidad: “Ceuta no es Comunidad Autónoma, pero si es una entidad autonómica, si es una Ciudad con Estatuto de Autonomía. Así lo reconocen las más altas instancias del Estado y así lo acreditan los hechos. Ningún Ayuntamiento, por grande que sea, participa en el Consejo de Política Fiscal y Financiera, en la Conferencia de Presidentes, en las Conferencias Sectoriales o en la Comisión General de las Comunidades Autónomas del Senado. Ningún Ayuntamiento tiene competencias autonómicas ni participa del sistema de financiación autonómico. Y ningún Ayuntamiento tiene atribuidas unas facultades de organización que exceden el ordenamiento estrictamente local. Somos una entidad autonómica”1
La segunda pregunta es: ¿cuánta autonomía tiene Ceuta? ¿Más autonomía o menos autonomía? En este caso, se trata de precisar el grado o el nivel de autonomía. Evidentemente buscamos diferencias de grado, no sustantivas. Y haberlas las hay. O mejor dicho, en las primeras etapas del sistema existían diferencias entre las autonomías: había Comunidades de primer y de segundo grado. Después, como hemos ido señalando en otros capítulos, se fue introduciendo la uniformidad, y todas las Comunidades llegaron a tener el mismo nivel. Ceuta, por su parte, tiene más autonomía que cualquier municipio o cualquier diputación provincial, pero menos que las Comunidades Autónomas. Claro que, en relación con estas últimas, la autonomía de Ceuta aún no ha pasado de la primera etapa, es decir, no ha realizado aún el proceso de ampliación de competencias permitido por la Constitución, una vez transcurridos los cinco años que en ella se fijan, lo que todas las que accedieron por la vía lenta han podido realizar.
Pero hay otras diferencias que también condicionan el grado de autonomía. Y para verlo con menos prejuicios, hablemos por ejemplo de Alemania, donde todos los Länder, aún teniendo las mismas competencias, tienen tamaños diferentes. Allí, mientras en Baden-Württemberg y Baviera la tasa de desempleo es del 3,8% y el 4%, respectivamente, en Berlín y en Mecklenburg-Vorpommern el paro se eleva hasta el 11,1% y el 11,2%, respectivamente. Mientras Baviera cerró el año con un superávit de 3.458 millones de euros, Renania del Norte-Westfalia terminaron con un agujero fiscal de 3.024 millones. Mientras Baviera tuvo que aportar 4.852 millones de euros al mecanismo de compensación federal en 2014, Berlín recibió de este fondo 2.247 millones y Sajonia, 2.205. De modo que la actual división de Alemania en 16 Länder, por su diferencias en tamaño y capacidad, produce que los costes fijos de la Administración sean en algunos de ellos rentables y en otros no. Resulta muy difícil compensar, por ejemplo, a las tres ciudades estado para que logren equipararse a los cuatro grandes Länder. Esta situación es para muchos insostenible y llevan tiempo planeando una reforma del mapa político que establezca una radical disminución de los mismos. Pero allí son más pragmáticos que aquí, donde para cada Comunidad prima el reconocimiento de su peculiar identidad por encima de cualquier otra consideración.
De modo que las diferencias las tenemos también aquí, en España. No es igual una política pública gestionada por la Junta de Andalucía que una implementada por Cantabria; ni la oferta de especialidades hospitalarias en el País Vasco que la existente en La Rioja; ni las Universidades que existen en Madrid comparadas con las de Extremadura o las de Castilla-La Mancha. Depende de la capacidad, del tamaño de la población y del territorio, de los recursos que cada una de ellas posee. En cuanto a las comparaciones de las Comunidades Autónomas con Ceuta y Melilla son en todas las materias y a todas luces desfavorables. Por eso el cuanto de autonomía tiene que ser compensado de forma ineludible.
Pero hay algo más: la existencia del municipio como institución que no puede ser sustituida. Esa es una singularidad que forma parte de nuestra identidad. No algo para ser aludido como un agravio o desigualdad o como algo que nos discrimina, sino como un rasgo de nuestra especificidad, una seña de identidad genuina. Siempre hemos sido una ciudad adelantada, una ciudad orgullosa de ser una ciudad española en África. De ahí también que siendo una ciudad ente autonómico que es semejante a las Comunidades Autónomas, no lo sea estrictamente, porque somos diferentes. De manera que, por todo ello y con la legitimidad constitucional de un posible desarrollo competencial, la autonomía de Ceuta es algo que, sin duda, ha de ser revisado, ajustando su traje con las tijeras de la experiencia e invocando a la vez las razones que deben compensar su natural desigualdad.
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