La continuidad de la crisis obliga al Gobierno a preguntarse si los poderes ordinarios siguen siendo suficientes
Hay momentos en los que un Estado debe preguntarse no solamente qué está ocurriendo, sino si dispone todavía de los instrumentos adecuados para afrontarlo.
Ceuta se encuentra hoy ante uno de esos momentos.
Lo ocurrido los días 30 y 31 de julio no puede analizarse ya exclusivamente como una crisis migratoria. La entrada masiva desde Marruecos, la permanencia posterior de miles de personas en la ciudad, la presión sobre los servicios públicos, los asentamientos, los sucesivos dispositivos policiales y militares y los incidentes violentos posteriores forman parte de una misma secuencia que debería obligar al Gobierno a valorar si ha llegado el momento de recurrir a uno de los mecanismos excepcionales previstos por la Constitución.
No se trata de reclamar medidas excepcionales porque haya inmigrantes en Ceuta.
Se trata de preguntarse si las circunstancias extraordinarias han hecho insuficiente el ejercicio de los poderes ordinarios del Estado.
Esa es precisamente la pregunta que plantea la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio.
El 30 de julio ya ocurrió.
Durante semanas se ha podido sostener que todavía no existía un hecho suficientemente grave que justificase abrir este debate.
Ese argumento es mucho más difícil de mantener hoy.
La Audiencia Nacional ha asumido este mismo 7 de septiembre la investigación sobre la entrada masiva de los días 30 y 31 de julio. La magistrada María Tardón considera que los hechos podrían constituir delitos contra el Estado y sostiene que se encuentra ante una conducta presuntamente cometida en el extranjero que “ha atacado gravemente la integridad territorial de España”. La resolución considera además que existen elementos para investigar si no se trató de un episodio espontáneo, sino de un proceso organizado y con una posible dimensión de desestabilización.
Conviene ser rigurosos: una investigación judicial no es una sentencia. Todavía deben determinarse los hechos, las responsabilidades y, en su caso, la eventual participación de terceros Estados u organizaciones.
Pero hay una diferencia fundamental entre discutir sobre una hipótesis política y encontrarnos ante una investigación judicial que está examinando precisamente la posible afectación grave de la integridad territorial.
El Estado ya dispone, por tanto, de un hecho concreto sobre el que trabajar, y ese hecho no ha quedado aislado en el tiempo.
La crisis ha continuado después de la entrada.
El propio Gobierno reconoció el 25 de agosto, mediante el Real Decreto 681/2026, que la entrada masiva había generado una “presión inédita” sobre las capacidades de control fronterizo, identificación, atención humanitaria y acogida, afectando al funcionamiento ordinario de los servicios públicos.
El real decreto va todavía más lejos: define la crisis como la permanencia en Ceuta de un elevado número de personas en situación irregular después de la afluencia del 30 de julio y reconoce expresamente que esa situación está “superando las capacidades ordinarias de gestión, acogida, asistencia, y seguridad ciudadana” y que requiere la intervención coordinada de recursos estatales y locales.
Es una afirmación especialmente relevante.
la Ley Orgánica 4/1981 establece, como presupuesto común de los estados de alarma, excepción y sitio, que las circunstancias extraordinarias hagan imposible mantener la normalidad mediante los poderes ordinarios de las autoridades competentes. Y añade que las medidas excepcionales deben ser las estrictamente indispensables y proporcionales para restablecer esa normalidad.
El propio Gobierno ha reconocido oficialmente que las capacidades ordinarias fueron superadas.
La cuestión que queda abierta es si las medidas adoptadas posteriormente han conseguido restablecer la normalidad o si, por el contrario, la situación continúa requiriendo instrumentos extraordinarios.
La situación de la playa del Trampolín resulta ilustrativa.
Durante semanas se mantuvo allí un asentamiento de miles de personas. El 20 de agosto Policía Nacional y Guardia Civil desplegaron un dispositivo para trasladar a los migrantes a otros espacios habilitados. El Gobierno anunció capacidad para 1.800 personas y explicó que alrededor de 3.500 estaban acampadas en la zona.
Pero pocas horas después del operativo, cientos de personas regresaron a la playa y los trabajos de limpieza tuvieron que detenerse por razones de seguridad ante la ausencia momentánea de fuerzas de seguridad en el lugar. Hoy de nuevo hay miles y el asentamiento, contrario a cualquier ordenanza y norma legal, sigue creciendo.
Esto no convierte por sí mismo un asentamiento migratorio en una amenaza contra la soberanía nacional. Sería absurdo sostenerlo.
Pero sí constituye un indicador de algo distinto: la dificultad del Estado para recuperar de forma estable la normalidad mediante sus mecanismos ordinarios.
Un desalojo que exige un importante dispositivo policial y que no resuelve por sí mismo la situación no es todavía un estado de excepción. Pero una sucesión de episodios de ese tipo sí puede formar parte de la valoración que exige la Ley Orgánica 4/1981.
A esta situación se han añadido episodios violentos contra quienes están precisamente encargados de mantener el control y la seguridad.
El 6 de septiembre se informó de la identificación de 21 inmigrantes marroquíes por el lanzamiento de piedras contra una patrulla militar y agentes de la Guardia Civil en las proximidades del Trampolín. El incidente se produjo en una zona que se había convertido en asentamiento informal después de la entrada masiva de finales de julio.
Tampoco debe exagerarse el significado de un incidente concreto.
Una agresión a un agente es un hecho policial y penal que debe ser investigado y sancionado conforme a la ley.
Pero cuando se producen reiteradamente incidentes contra las fuerzas encargadas de mantener el orden, dentro de una crisis que el propio Gobierno ha calificado de extraordinaria y que ya ha obligado a desplegar recursos estatales de múltiples ámbitos, el dato deja de ser irrelevante para valorar la capacidad efectiva del Estado.
La pregunta vuelve a ser la misma:
¿Son suficientes los instrumentos ordinarios para restablecer y mantener la normalidad?
¿Por qué no el estado de alarma?
Porque el estado de alarma tiene un ámbito legal específico.
El artículo 4 de la Ley Orgánica 4/1981 lo reserva a supuestos como catástrofes o calamidades, crisis sanitarias, determinadas paralizaciones de servicios públicos esenciales o situaciones de desabastecimiento. No es un mecanismo general concebido para hacer frente a una crisis grave de orden público o a una eventual amenaza contra la integridad territorial.
Por eso, aunque popularmente se hable de “declarar un estado excepcional”, el estado de alarma no parece el instrumento adecuado para la naturaleza concreta de la crisis de Ceuta.
La discusión seria está entre el estado de excepción y, si los hechos llegaran a alcanzar un determinado umbral, el estado de sitio.
El estado de excepción es hoy la opción que merece ser estudiada.
El artículo 13 de la Ley Orgánica 4/1981 establece en su punto uno, que puede solicitarse “cuando el libre ejercicio de los derechos y libertades, el funcionamiento de las instituciones, los servicios públicos esenciales o cualquier otro aspecto del orden público resulte tan gravemente alterado que las potestades ordinarias sean insuficientes para restablecerlo y mantenerlo, el Gobierno, de acuerdo con el apartado tres del artículo ciento dieciséis de la Constitución, podrá solicitar del Congreso de los Diputados autorización para declarar el estado de excepción.”
La formulación es importante.
La ley no exige que el Estado haya perdido el control de una ciudad. No exige esperar a que se produzca una segunda entrada masiva. No exige que las instituciones hayan dejado de funcionar completamente.
Exige una alteración grave y una insuficiencia de los poderes ordinarios para recuperar y mantener la normalidad.
Precisamente ahí es donde la situación de Ceuta merece un examen político y jurídico inmediato.
Tenemos un episodio de entrada masiva de dimensiones extraordinarias. Tenemos una investigación de la Audiencia Nacional que considera que puede existir una grave afectación de la integridad territorial. Tenemos una situación de interés para la Seguridad Nacional cuya propia norma de declaración reconoce que las capacidades ordinarias fueron superadas. Tenemos miles de personas cuya permanencia prolongada ha obligado a habilitar recursos extraordinarios. Tenemos asentamientos cuya gestión ha requerido sucesivos dispositivos de seguridad. Y tenemos incidentes violentos posteriores contra las fuerzas encargadas de mantener el orden.
La suma de los acontecimientos es jurídicamente más importante que cada acontecimiento considerado aisladamente.
Pero existe una cuestión todavía más delicada.
Algunos podrían argumentar que, si la entrada del 30 de julio ya ha pasado y la situación está siendo progresivamente controlada, declarar ahora un estado excepcional sería llegar tarde. Akunque ese control brilla por su ausencia.
Es posible defender justamente lo contrario. Los estados excepcionales no tienen como finalidad castigar un acontecimiento pasado. Su finalidad es restablecer y mantener la normalidad cuando las circunstancias extraordinarias hacen insuficientes los poderes ordinarios.
Además, la situación actual no puede valorarse únicamente mirando hacia atrás. Hay que preguntarse cuál es el riesgo de que la situación vuelva a deteriorarse.
Porque esperar a que se produzca un nuevo episodio de entrada masiva para actuar significaría convertir la prevención en una reacción tardía.
¿Y el estado de sitio?
Aquí el debate debe ser todavía más prudente.
El artículo 32 de la Ley Orgánica 4/1981 contempla el estado de sitio cuando se produzca o amenace producirse una insurrección o un acto de fuerza contra la soberanía o independencia de España, su integridad territorial o el orden constitucional, y ese peligro no pueda resolverse por otros medios. La propuesta corresponde al Gobierno y la declaración al Congreso por mayoría absoluta.
La expresión “o amenace producirse” es fundamental.
Significa que el Estado de sitio no es exclusivamente una respuesta posterior a un ataque consumado. También puede tener una dimensión preventiva cuando existe una amenaza concreta que reúna los requisitos constitucionales y legales.
Pero eso no significa que cualquier crisis migratoria, cualquier reivindicación territorial o cualquier convocatoria en redes sociales permita acudir al artículo 32.
Sería jurídicamente insostenible.
Para llegar al estado de sitio habría que acreditar una amenaza suficientemente concreta de insurrección o acto de fuerza contra la integridad territorial, y además que no pueda ser resuelta por otros medios.
Por eso, hoy resulta más defendible reclamar que el Gobierno estudie y someta al Congreso la necesidad de un estado de excepción, sin cerrar el debate sobre el estado de sitio si la investigación o la inteligencia del Estado acreditasen una amenaza cualitativamente distinta.
No se trata de militarizar Ceuta. Aunque los ceutíes estaríamos más tranquilos. Esta distinción es fundamental. La declaración de un estado excepcional no significa que automáticamente el Ejército vaya a asumir el control de las calles. Tampoco significa suspender derechos de forma indiscriminada.
En el caso del estado de excepción, el Gobierno necesita autorización previa del Congreso, debe determinar qué derechos pretende suspender, qué medidas aplicará, el ámbito territorial y la duración, que inicialmente no puede superar treinta días. El Congreso puede modificar la solicitud. Además, todas las medidas están sometidas a los principios de necesidad y proporcionalidad.
En otras palabras: el estado de excepción no es un cheque en blanco.
Es un mecanismo constitucional sometido al Parlamento y a los tribunales. Precisamente por eso es preferible discutirlo ahora, con serenidad, que hacerlo después de una eventual nueva crisis bajo la presión de los acontecimientos.
El Gobierno ya ha reconocido oficialmente que la crisis generada por la entrada del 30 de julio superó las capacidades ordinarias de gestión, acogida, asistencia y seguridad ciudadana.
Ahora debe responder a una pregunta sencilla:
¿Se ha recuperado realmente la normalidad o seguimos administrando una situación extraordinaria con instrumentos ordinarios?
Si la respuesta es la segunda, el debate sobre el estado de excepción no debería considerarse una extravagancia ni una exageración.
Debería considerarse una posibilidad constitucional.
Hacerlo no implica afirmar que Marruecos haya cometido una agresión militar contra España. Tampoco implica criminalizar a los inmigrantes que llegaron a Ceuta. Ni significa asumir como ciertas todas las hipótesis que actualmente se investigan.
Significa reconocer algo mucho más elemental:
que un Estado de Derecho también debe saber cuándo sus instrumentos ordinarios han dejado de ser suficientes.
La historia reciente de Ceuta permite formular una advertencia.
Si el 30 de julio se produjo una entrada masiva de dimensiones extraordinarias y hoy, semanas después, la ciudad continúa afrontando sus consecuencias, mientras una investigación de la Audiencia Nacional examina si aquel episodio pudo constituir un ataque grave contra la integridad territorial, sería un error reducir todo lo ocurrido a un problema administrativo de inmigración.
La cuestión es ya más amplia. Se trata de seguridad, orden público, funcionamiento de los servicios, capacidad del Estado y protección de la integridad territorial.
Si las instituciones consideran que los poderes ordinarios son suficientes, deben explicarlo y demostrarlo.
Pero si no lo son, la Constitución ya proporciona los instrumentos.
Lo que no debería hacer el Estado es esperar a que vuelva a ocurrir lo sucedido el 30 de julio para empezar a preguntarse si debió actuar antes. No olvidemos que hay nuevas convocatorias para el día 20 de septiembre.
