La reforma del Control del gasto público, ese gran problema, esa gran solución

La  Constitución de 1978 (CE) organiza territorialmente el Estado de una forma compleja en municipios, provincias y Comunidades Autónomas, que gozan de autonomía para la gestión de sus intereses respectivos, depositando en el Estado fundamentalmente la garantía del principio de solidaridad. La Constitución es dadivosa en cuanto a las competencias de las Comunidades Autónomas, que pueden asumir las propias del artículo 148 más las exclusivas del Estado que éste transfiera o delegue en las CC.AA. Nada dice de las que siendo competencia de las CC.AA estas quieran delegar o transferir al Estado.
Así (Art. 56), “Las CC.AA gozaran de autonomía financiera para el desarrollo y ejecución de sus competencias con arreglo a los principios de coordinación con la Hacienda estatal y de solidaridad entre todos los españoles” subrayo esta última parte porque, aún cuando pueda parecer innecesaria, por evidente, el legislador ha querido subrayar que debe existir “solidaridad” y con acierto, porque después de 32 años de andadura, es ciertamente algo escaso.
Para el cumplimiento de las leyes y demás disposiciones emanadas de la  Constitución, el Estado dispone de apoyo en la  Constitución en un caso mediante la regularización de normas básicas para garantizar el cumplimiento de las leyes, o bien mediante el control de las actividades delegadas y mediante un poder coercitivo, el del artículo 155. Al no imponer el Estado su primacía potestativa el sistema en su desarrollo natural se basa exclusivamente en la solidaridad y el respeto a las directrices del Gobierno. Principios excelsos pero quiméricos. En cuanto al desarrollo anormal, es decir cuando las CC.AA no cumplieren las obligaciones que la Constitución u otras Leyes le impongan, la CE en el artículo 155 habilita al Gobierno a adoptar las medidas necesarias para obligar al cumplimiento forzoso de dichas obligaciones. Artículo que nunca ha sido aplicado, a pesar del número ingente de incumplimientos legales, puestos de manifiesto por el Tribunal Constitucional y el Tribunal Supremo.
El artículo 149.30 señala como competencia exclusiva del Estado la regularización de las normas básicas para el desarrollo del Art. 27 referente a la educación para garantizar el cumplimiento de los poderes públicos en esta materia, entre las que se encuentran el de inspeccionar y homologar “el sistema educativo para garantizar el cumplimiento de las leyes”. La experiencia demuestra que el Estado ha incumplido con largueza este punto esencial de la Constitución.
En cuanto a las competencias cedidas de titularidad estatal a las CC.AA, estas pueden ser objeto de un control por parte del Gobierno, de acuerdo con el Art. 153, “el Gobierno, previo dictamen del Consejo de Estado, ejercerá el control de las actividades delegadas, mientras que las de competencia “exclusiva” de las CC.AA se basaran solamente en la coordinación y solidaridad, es decir en la voluntad, buena o mala de los gestores de las CC.AA. El control por parte del Gobierno en las competencias de las CC.AA de una y otra naturaleza no ha sido ejercido con el vigor que la CE posibilita.
Existe pues, un trato desigual, ya que el Estado cede sus competencias graciosamente dejándolo inerme si una vez transferidas, las CC.AA no cumplen su función de desarrollarlas con arreglo a la Ley. La solidaridad se nos antoja muy débil de acuerdo con la experiencia de andadura en la Constitución.
Nos encontramos pues en la paradoja de que el Estado no cumple con lo establecido en la Constitución como coordinador  autonómico del desarrollo de la Constitución y las CC.AA tampoco obedecen lo establecido en la CE ni respetan las órdenes y directrices del Gobierno. Tenemos como consecuencia un Estado sin fuerza, laxo, permisivo con la ilegalidad y unas CC.AA que manifiestan un ansia de poder exigiendo cada vez más transferencias del Estado, vaciándolo y como consecuencia de ese poder, la falta de respeto y obediencia al Estado y como resultado un descenso manifiesto de la consideración por los ciudadanos  del Estado de derecho.
Sin nos centramos en el aspecto económico financiero, hemos visto que no existe respeto a las recomendaciones del Consejo de Política-Fiscal y Financiera, las CC.AA han gastado lo que no tenían, superando los déficit presupuestarios marcados por el Gobierno en la Ley de Estabilidad Presupuestaria poniendo en riesgo continuamente la política fiscal del Estado y la corrupción se ha extendido por todos los entes territoriales. Como consecuencia, el déficit presupuestario no financiero de las CC.AA del 1er Trimestre de 2011, ascendió a 4.991,3 millones de euros y en el 2 º Trimestre a 13.066,4 millones de euros.
De las 17 CC.AA al finalizar el 1er Trimestre de 2011 solo  4 tenían superávit. El ratio Deuda/PIB, pasó en Cataluña desde el 7,4% al 16,2%. La deuda de Valencia supone un 17,2% del PIB regional (Diciembre 2010). Una Comunidad relativamente pequeña como la de Castilla-La Mancha dejó 167.727 facturas pendientes de pago y una deuda institucional de 7.455 millones, al cambiar el presidente de la Junta a los nuevos elegidos. La Defensora del Pueblo pidió que el despilfarro del dinero público sea un delito. Aparte de la responsabilidad que debe exigirse de acuerdo con la Ley de Hacienda y el Estatuto de Autonomía de Castilla la Mancha, ¿Cómo se ha podido producir esto sin haber saltado los resortes del Control interno del Gasto público? ¿Qué sistema de control del gasto ha sido establecido en esta Comunidad para que esto suceda? Prácticamente ninguno.
Sin embargo el control del gasto público anterior a la Constitución de 1978 era bastante eficaz. La ley General Presupuestaria 11/1977 de 4 de Enero, era poso meditado de la gran Ley de Administración y Contabilidad de la Hacienda Pública de 1 de Julio de 1911. En la de 1977, el Control del Gasto Público era exhaustivo ya que era necesario “la intervención critica o previa de todo acto, documento o expediente susceptible de producir derechos u obligaciones de contenido económico o movimientos de fondos y valores”, para ello el Interventor podía recabar de quien correspondiera, cuando la naturaleza del acto, documento o expediente que debían ser intervenidos lo requisiera, los asesoramientos jurídicos y los informes técnicos que considerase necesarios, así como los antecedentes y documentos precisos para el ejercicio de esta función. Si la Intervención se manifestara en desacuerdo con el fondo o la forma de los actos, expedientes o documentos examinados debía formular un reparo por escrito que suspendería la tramitación del expediente entre otras cosas en las de omisión de requisitos o tramites que a juicio de la Intervención, fueran esenciales o cuando estimara que la continuación de la gestión administrativa pudiera causar quebranto económicos al Tesoro Público o a un tercero. Esta competencia de control del gasto iba a molestar a los gestores que bajo la veladura de que entorpecía la gestión del gasto y el procedimiento en general, se oponían al control estricto del gasto. Las formulas para la voladura de esta crítica previa fueron varias:
1.- La crítica debía ceñirse solo a la legalidad.
∑2.- La eficiencia debería medirse a posteriori mediante técnica de control financiero o de auditoria.
∑3.- La legalidad debía ceñirse a la existencia de crédito y a la competencia de ordenadores del gasto.
Todas estas críticas tuvieron como resultado la modificación de la Ley de 1977 y la aprobación del texto Refundido de la Ley General Presupuestaria (R-D. Legislativo 1091/1988) y posteriormente la Ley General Presupuestaria 47/2003 de 26 de Noviembre.
En esta Ley se cercena prácticamente la fiscalización previa pudiendo incluso modularse  por Acuerdo de Consejo de Ministros. Se acordaron los “anticipos de Caja Fija”  para el Capitulo 2º  (gastos corrientes en bienes y servicios) y se efectúo el traspaso del control previo al posterior (de control financiero y auditorias).
De esta manera el gestor está mas cómodo porque será al final del periodo cuando se realice el informe de auditoria y la gestión, ya se sabe tiene muchos matices. La eficacia y la eficiencia inmersa en un informe de auditoria, pueden ser más subjetivas y sobre todo no han retrasado el proceso del gasto.
Así, existirá un plan de auditorias que al no poder ser cumplido por la IGAE requerirá de otras empresas de auditoria, dándose la paradoja de que no se publiquen convocatorias para ingreso en el Cuerpo de Interventores y Auditores mientras que se contrata a empresas externas que cuestan mucho más que las auditorias públicas.
Mientras, las CC.AA copian el esquema estatal del gasto, y el resultado es un sistema de control estatal, diecisiete sistemas diferentes en las CC.AA, sin tenerse en cuenta los ayuntamientos.
Los casos de corrupción se multiplican y el gran problema que fue el sistema de control antiguo (1977) ahora se piensa que puede ser la solución.
Así, diversos medios de información como propuesta de mejorar la democracia actual consideran la modificación del Cuerpo Actual de Interventores y Auditores del Estado en un cuerpo nacional con competencias, además de la Estatal en todas las Comunidades e incluso e los Ayuntamientos.
Ahora bien, este sistema no servirá de nada si se mantiene el actual sistema de control de la Ley G. Presupuestaria de 2003.
Llenaríamos de informes de auditorias los establecimientos públicos sin utilidad alguna si no se respeta lo escrito en los informes en sus conclusiones y recomendaciones.
Por lo tanto en cuanto al control interno se refiere es necesario:
1. Restaurar el Sistema de Control previo establecido en la LGP 11/1977.
2. Eliminar los procedimientos de Anticipo de Caja Fija del Capitulo 2º.
3. Respetar obligatoriamente las recomendaciones definitivas establecidas en los informes de auditoria.
4. Modificar el Cuerpo actual de Interventores y Auditores del Estado en un cuerpo nacional con competencias exclusivas en toda la Administración (Estado, CC.AA, Ayuntamientos, Fundaciones Públicas, Empresas Publicas, Agencias, Seguridad Social…).Es decir todo el sector público.
Para ello es necesaria una modificación Constitucional basada en el consenso de los partidos mayoritarios. Seria tan sencillo como añadir que el Gobierno tiene competencia para controlar el gasto público de Comunidades y Ayuntamientos.
En cuanto al Control externo, el Tribunal de Cuentas es el único órgano de Control del Gasto Publico citado en la CE (art. 136) como “supremo órgano fiscalizador de las Cuentas y de la gestión económica de Estado así como del Sector Publico”.
Sin embargo, a pesar de la claridad del precepto, ha decaído en su importante función permitiendo que existieran órganos semejantes en prácticamente cada una de las CC.AA que han anulado en gran medida la función de dicho Tribunal en las CC.AA, limitándose como mucho a mantener convenios de colaboración, cuando según la CE, el Tribunal de Cuentas es el máximo órgano fiscalizador.
Sería necesario suprimir por innecesarios los órganos de Control externo de las CC.AA y mantenerse solo las delegaciones del Tribunal de Cuentas en cada una de las Comunidades.
En este caso no es necesario reforma constitucional alguna. Simplemente el Tribunal de Cuentas ha de ejercer las competencias que le señala la Constitución.
El esquema en este caso es más sencillo y no se entiende como el Tribunal de Cuentas ha permitido la existencia de órganos paralelos que han distorsionado el control externo en las Autonomías.
Por otra parte los miembros del Tribunal de Cuentas deben ser elegidos por el Parlamento entre funcionarios, catedráticos, etc. con experiencia en la función de al menos 25 años.
De la misma manera, en el caso del Control Interno el Interventor General debe ser elegido entre los funcionarios del Cuerpo de Interventores y Auditores del Estado con al menos 25 años de experiencia en la función por un periodo de 7 años y sin la posibilidad de prorroga.
De esta forma se evitaría la dependencia del Gobierno de turno, ya que como su nombre indica, el Interventor General lo es del Estado, no del Gobierno.
No creemos que esta reforma por si sola sea capaz de hacer reducir los déficits y anular todas las ilegalidades presupuestarias, pero es una base sólida para ello. De otra manera otros nos obligarán.