La garantía constitucional de la autonomía

La Constitución española reconoce y garantiza, en su artículo 2, “el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran (la nación española) y la solidaridad entre todas ellas”. Como en la mayoría de Constituciones federales, el reconocimiento constitucional del derecho a la autonomía que sus partes integrantes tienen, les proporciona a todas ellas una seguridad jurídica fundamental, que opera de dos formas: por una lado, debido a que su reforma constitucional es muy difícil que sea abordada por una mayoría parlamentaria coyuntural, se requiere una mayoría muy amplia y procedimientos complejos, que la protegen; y por otro, porque el Tribunal Constitucional declarará nula cualquier ley que sea contraria al sistema autonómico o menoscabe los poderes reconocidos por su Estatuto a cada uno de sus entes.

Hemos visto en capítulos anteriores que la diferencia principal entre las Comunidades Autónomas y la autonomía de Ceuta reside en que esta no asume la competencia legislativa para el desarrollo de las materias que el Estatuto les atribuye. A ello hay que añadir una segunda diferencia, también importante, que es la de no serle reconocida la condición de ser Comunidad Autónoma legitimada para promover procesos de inconstitucionalidad, lo cual la excluye de la segunda de las formas mediante las que opera la garantía del derecho a la autonomía reconocida en el artículo 2 CE. Ambas limitaciones, -producto de la preocupación de un Estado que recelaba de atribuir un poder desmesurado para una población tan reducida y con el que, además, se podrían causar efectos que repercutieran en un contexto internacional, muy distinto a lo que pasaría si esa población se encontrase en un territorio próximo, por ejemplo, a Murcia o a Cantabria-, son la piedra angular que delimita el llegar a ser o no ser semejante a las Comunidades Autónomas.

Son cuestiones de tal importancia que la experiencia adquirida en estos años de vigencia del Estatuto son imprescindibles para analizar hasta qué punto su carencia condiciona el ejercicio de la autonomía. Esa experiencia la tenemos en algunos casos de manera determinante, y es a partir de sus consecuencias y de las posiciones que se han defendido como debemos plantear la revisión del Estatuto. Así, en relación con la garantía constitucional de la autonomía y la privación de capacidad legislativa, la experiencia ha sido muy significativa en torno al caso del urbanismo, pero de esa experiencia, que aporta la identificación y calibre de las lagunas, no se han conformado en Ceuta los impulsos necesarios para mejorar la situación y defender la coherente adecuación autonómica.

La modificación efectuada en la Disposición Adicional Tercera de la Ley 6/1998, de 13 de abril, de régimen del suelo y valoraciones, por el art. 68 de la Ley 55/1999, de 29 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y de orden social, fue el detonante de esta experiencia. Dicha reforma legislativa, impugnada ante el Tribunal Constitucional por la Ciudad de Ceuta, permitía al Estado tanto asumir la aprobación definitiva del Plan General de Ordenación Urbana que elaborasen esta y Melilla, así como de sus revisiones o modificaciones; y además, aportar su informe preceptivo y vinculante con anterioridad a la aprobación de los Planes Parciales, y de sus modificaciones o revisiones. En consecuencia, era una medida que afectaba rotundamente a las posibilidades de ejercicio de la competencia que, en materia de «ordenación del territorio, urbanismo y vivienda», poseen ambas Ciudades con Estatuto de Autonomía. La actuación estatal trataba de frenar las actividades del partido populista, el GIL, que estaba llevando a cabo una actividad depredadora en materia de urbanismo. Fue precisamente este partido, desde el gobierno que mantenía en Ceuta, quién llevó a cabo la interposición de los correspondientes recursos (agosto del año 2000).

Son cuestiones de tal importancia que la experiencia adquirida en estos años de vigencia del Estatuto son imprescindibles para analizar hasta qué punto su carencia condiciona el ejercicio de la autonomía

El Tribunal Constitucional, insistió en reputar a Ceuta y Melilla, a efectos, tanto sustantivos como procesales, como meros entes locales (AATC 320/1995, 10/1996 202/2000 y STC 240/2006), no reparando en la distinta naturaleza, ya local, ya autonómica, de las competencias de que son titulares ambas Ciudades. Estos autos y sentencia, acompañada de un voto particular, y los artículos que en relación con ellas se han escrito, suponen un buen aporte doctrinal que pone en evidencia, por un lado, la posición cicatera y poco acorde con la jurisprudencia constitucional producida hasta entonces, tendente a fomentar la simetría, y por otro, la critica y la discrepancia que declara contraria a esos planteamientos y reclaman un tratamiento justo para la naturaleza autonómica de Ceuta y Melilla.

“La Sentencia mayoritaria1 desarrolla hasta sus últimas consecuencias el encuadramiento de Ceuta como ente municipal, negando que Ceuta sea Comunidad Autónoma. Es obvio que Ceuta es un ente municipal pero esa calificación en modo alguno puede servir para excluir que Ceuta sea también una Comunidad Autónoma, a semejanza de las Comunidades Autónomas uniprovinciales, Ceuta y Melilla son Comunidades Autónomas unimunicipales, en las que su aparato institucional es, a la vez, municipal y autonómico. Todo ello porque el municipio es ente local necesario en todo nuestro territorio nacional (que no admite la posibilidad del art.141.2 CE, para la provincia)”, o bien “el fallo de la Sentencia de la mayoría en este caso concreto hace temer que la lógica de este nuevo tipo de procesos constitucionales sea insuficiente para garantizar la autonomía de aquellos entes como Ceuta y Melilla que, trascendiendo su dimensión municipal, han visto reconocidas, en las leyes orgánicas que han aprobado sus Estatutos de Autonomía, ámbitos competenciales muy amplios en materias genuinamente autonómicas”, o bien “Esa Sentencia enfoca desde una perspectiva esencialmente municipal la competencia de aprobar definitivamente los planes de urbanismo que, sin embargo, es exquisitamente autonómica para el caso de Ceuta. Llega de esta forma a la conclusión de que una ley ordinaria del Estado puede entrar –no se razona con qué límites- a comprimir o recortar las atribuciones de competencia de un Estatuto de Autonomía aprobado por ley orgánica, cual es el caso del de Ceuta.”. Son párrafos que entre otros muchos pueden destacarse en la crítica a la STC que plantea el voto particular.

Como cabría destacar, también, otras críticas doctrinales al fallo de esta STC, que, en definitiva, ha producido el efecto de dejar sin la cobertura necesaria desde la perspectiva de nuestra jurisdicción constitucional, las competencias estatutarias autonómicas que posee Ceuta. Entre estas críticas elijo la siguiente: “El Tribunal Constitucional viene así a determinar, con carácter general, que es ésta (el conflicto en defensa de la autonomía local) la única vía a través de la cual las Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla pueden acceder directamente a la jurisdicción constitucional, en defensa, frente a leyes, de su autonomía garantizada, tanto por la Constitución, como por sus respectivos Estatutos. Dicho entendimiento devalúa la posición que ocupan las Ciudades Autónomas en la organización territorial del Estado, la cual deriva de su Estatuto, afectando negativamente al funcionamiento, equilibrado y armónico, del Estado autonómico, necesitado de una interpretación integradora, «tendente a la simetría», de los principales rasgos diferenciadores que asisten a los entes territoriales que lo componen, en aras de así propiciar un desarrollo más cohesivo del mismo”. Y continúa: “más razonable sería articular su defensa directa frente a la acción del legislador realizando una interpretación extensiva del art. 32.2 LOTC, en orden a facultar a la Asamblea y al Consejo de Gobierno de tales Ciudades Autónomas para que puedan plantear, si así lo acuerdan, un recurso de inconstitucionalidad contra la norma legal en cuestión. Con ello no se pretende sino normalizar las posibilidades de acceso de Ceuta y Melilla al Tribunal Constitucional, en tanto que entes territoriales integrados, a través de sus Estatutos de Autonomía, en la estructura compuesta del Estado.”

Recapitulemos. He querido poner de manifiesto, por un lado, que no debe quedar al criterio discrecional del legislador estatal la definición del alcance del autogobierno de que gozan las Ciudades Autónomas sobre las materias de su competencia, el cual, a tenor de lo dispuesto en sus Estatutos, implica, en cualquier caso, el necesario señalamiento de un contenido mínimo que se sustraiga a la libertad de disposición estatal; y por otro, que la garantía constitucional de la autonomía de Ceuta debe ser articulada. Mi criterio es que ambas cuestiones deben ser sustanciadas, que existe doctrina y valores jurídicos y políticos que lo avalan. Indicando, no obstante, que es en base a la experiencia adquirida por los políticos en el ejercicio de la autonomía como esas cuestiones han de ser reconducidas.

1. Voto particular que formula el Magistrado Rodriguez-Zapata a la STC 240/2006, el Magistrado García-Calvo.

2.- J:M. Porras Ramírez. LAS CIUDADES AUTÓNOMAS DE CEUTA Y MELILLA Y EL CONFLICTO EN DEFENSA DE LA AUTONOMÍA LOCAL (COMENTARIO A LA SENTENCIA 240/2006, DE 20 DE JULIO) Revista de Derecho Político nº 68. 2007.