La autonomía de Ceuta en dosis pequeñas (XII). Competencias autonómicas

¿Las competencias autonómicas de Ceuta son semejantes a las de las Comunidades Autónomas? Es decir ¿está verdaderamente la Ciudad dotada de poder para autogobernarse en las materias cuya competencia ha asumido? Ésta es la pregunta que nos puede dar la dimensión de la semejanza o de las diferencias entre ellas, según se mire. Y además: ¿cuál es la esencia de su autogobierno, la naturaleza de su poder?

Hagamos un rápido examen antes de dar las respuestas. Ceuta tiene, vamos a ver, en principio, la competencia sobre la organización y funcionamiento de sus instituciones de autogobierno. Las Comunidades autónomas tienen competencia sobre Creación, organización, régimen y funcionamiento de sus instituciones de autogobierno, con arreglo al Estatuto. El tenor literal de esta última definición parece que le da mayor amplitud a las Comunidades, pero se trata, como en otros muchos casos, de una enumeración más detallada, que en la realidad puede manifestarse de la misma manera.

Así, por ejemplo, podemos ver que la Ciudad creó el Consejo Económico y Social de la Ciudad por un Reglamento de abril de 1996, en el que se constituye, se le da naturaleza jurídica y se dispone su composición y funcionamiento. Por su parte, Andalucía creó su Consejo Económico y Social por la Ley 5/1997 del Parlamento, en términos muy semejantes, regulando su naturaleza jurídica.

Tienen la misma finalidad consultiva, aunque la amplitud de las regulaciones sea diferente. También es más amplio y complejo el entramado de intereses de una región como Andalucía y requiere equilibrios mayores para fijar su representación. Pero, en la práctica, ambos Consejos son órganos que no figuran en los Estatutos y se crean autonómicamente según las necesidades respectivas. Existe el límite en ambos casos de desarrollar la organización “con arreglo al Estatuto”, respetando la organización institucional con que las dotan sus respectivos Estatutos.

En este sentido el régimen de organización y funcionamiento de Ceuta no es el establecido en la legislación estatal de régimen local, sino el previsto en su Estatuto y en sus normas de desarrollo. La existencia de esta potestad de autoorganización, reconocida estatutariamente y refrendada por la jurisprudencia constitucional, supone que las instituciones de la Ciudad deben regirse exclusivamente por lo dispuesto en su Estatuto y en las propias normas que la Asamblea de la Ciudad apruebe. Si no se ha desarrollado esta capacidad no es por que no la tenga, sino por no haberla utilizado. Los conflictos que, por ejemplo, se han producido en relación con los Consejeros del gobierno, nombrados libremente, han tenido causa en la falta de regulación que, desde un primer momento, estaba previsto que la Asamblea de la Ciudad tenía que aprobar.

Por otra parte, el artículo 25 del Estatuto le atribuye a la ciudad todas las competencias que la legislación estatal atribuye a los Ayuntamientos, así como las que actualmente ejerce de las Diputaciones provinciales y las que en el futuro puedan atribuirse a éstas por Ley del Estado. Tiene, por tanto, todas las competencias del régimen local, sin que le falte ninguna.

Existen, además, en el Titulo II del Estatuto, tres artículos – el 22, 23 y 24 - en los que se atribuyen las competencias autonómicas a la Ciudad. En los dos primeros aparecen sendos listados en los que se incluye la lista de materias que según el artículo 148 CE pueden asumir las Comunidades Autónomas y que no podrán aumentar hasta transcurridos cinco años. Son 22 las que enumera la Constitución. En el artículo 21 del Estatuto figuran 24 y en el artículo 22 se mencionan otras 8 más. En total un listado de 32 materias, que junto a las atribuidas en los artículos 20 y 25 del Estatuto, son doce más de las que prevé la Constitución. Algo que puede ser, incluso, de dudosa constitucionalidad, pero que en aras de facilitar el consenso se incluyó. No obstante, el propio artículo 21.2.25 del Estatuto prevé que asumirá “las restantes materias que le sean atribuidas por el Estado”. Algo de lo que en otro momento hablaremos, pero que es importante saber que fue una cautela para incorporar aquellos supuestos en los que la legislación estatal prevea que aplicándose el desarrollo y ejecución de la materia en todo el territorio nacional, salvo en Ceuta y Melilla, pueda efectuarse en dicha legislación una adecuación de estas actuaciones para las dos ciudades.

La lista de materias que se recoge en el artículo 21 del Estatuto, sobre las cuales ha asumido las facultades de administración, inspección y sanción y la potestad reglamentaria, son las siguientes: urbanismo y vivienda, obras públicas, carreteras y transportes, puertos y aeropuertos deportivos, agricultura, montes y aprovechamientos forestales, aprovechamientos hidráulicos, caza, acuicultura y marisqueo, ferias, fomento del desarrollo económico, museos, archivos y bibliotecas, patrimonio cultural, histórico y arqueológico, asistencia social, sanidad e higiene, casinos, juegos y apuestas, estadísticas, vigilancia, protección de edificios e instalaciones. Y el artículo 22 incluye otra serie de materias sobre las que solo asume competencias de ejecución de la legislación del Estado: medio ambiente, comercio interior, defensa de los consumidores, industria, protección civil, publicidad y espectáculos, instalaciones de energía, prensa, radio y televisión y propiedad intelectual.

Ceuta tiene, por tanto, las mismas competencias y algunas más de las que tenían las Comunidades que accedieron a la autonomía por la vía del articulo 143 CE, con la gran diferencia de que no asumen la competencia legislativa. Pero la Constitución solo exige la existencia de Asamblea Legislativa para las Comunidades que accedieran a la autonomía por la vía del artículo 151 CE. Fueron los Pactos Autonómico de 1981 los que decidieron extenderla a las demás. Pero en el caso de Ceuta, tras veintitantos años de ejercicio de la autonomía, habrá que planteárselo en función de su necesidad. Hacer leyes requiere de un refuerzo institucional de asesoramiento jurídico, control de legalidad y seguimiento en su aplicación, cuyo valor añadido se obtiene cuando el conjunto de los ciudadanos a los que se aplicarán esas leyes es mayor que el de una pequeña ciudad. Es una cuestión de optimización racional, aunque también existan reticencias dada la situación fronteriza de Ceuta y sus posibles efectos internacionales, los cuales requerirían la intervención estatal. En todo caso, si teniendo la potestad normativa reglamentaria y siendo su utilización hasta el momento tan escasa, la cuestión es si esto no se habría de plantear de otra manera.

La sustancia es, por tanto, que la autonomía de Ceuta sirve para mejorar las condiciones de vida de sus ciudadanos y para adecuar las posibilidades de la ciudad a un futuro mejor. ¿Pero cómo? La respuesta es que la esencia del autogobierno de Ceuta, teniendo en cuenta la naturaleza dual que tiene, la de ser a la vez ente local y ente autonómico, permite potenciar sus capacidades de manera excepcional. Visto el examen de sus competencias, es la dimensión autonómica la que predomina sobre la local y puede, con ello, multiplicar su efectividad. La capacidad de poder reglamentar, planificar y programar actuaciones, diseñando políticas con objetivos transformadores de la realidad a largo y medio plazo, es el poder que más destaca. Aunque la experiencia no lo ha corroborado hasta ahora, en especial por lo poco que las instituciones de la ciudad han hecho uso de estas herramientas políticas. Seguramente la repetición de gobiernos con mayoría absoluta ha propiciado un ejercicio del poder sustentado más en la discrecionalidad que en la planificación de sus objetivos, errando en el establecimiento de políticas de largo alcance a cambio de una improvisación del día a día. Esto aleja el funcionamiento autonómico de la transparencia y control que los sistemas democráticos necesitan, con mayores exigencias cuando las cotas de poder más amplias son.