Juan Manuel Verdugo: “El Estatuto fue un éxito, pero ha resultado insuficiente

Hoy presenta su libro sobre la asimetría de Ceuta y Melilla en el marco constitucional, editado por la UNED, a las 19:30 en el Palacio de la Asamblea.

El Centro Universitario UNED Ceuta   celebra hoy, a las 19.30 horas, en el salón de actos del Palacio de la Asamblea, la presentación del libro Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla. Génesis, presente y soluciones en torno a la incardinación asimétrica de ambas ciudades en nuestro ordenamiento, cuyo autor es el doctor en Derecho Político por la UNED Juan Manuel Verdugo.
La obra, editada por el  Centro de la UNED en Ceuta, es el  fruto de la tesis doctoral de Verdugo sobre  la naturaleza política del actual marco estatutario tras la aprobación de los estatutos de Autonomía para Ceuta y Melilla en el año 1995.
El libro traza una génesis de cómo se fraguaron dichos estatutos, realiza un análisis de lo que han supuesto para ambas ciudades a nivel político, jurídico y constitucional, y aborda las posibilidades de desarrollo futuro de ambos estatutos.
El autor pone de manifiesto la “insuficiencia de los resortes jurídicos y políticos que el actual marco estatutario de ambas ciudades supone para un desenvolvimiento en plano de igualdad con el resto de administraciones, introduciéndose factores de distorsión no resueltos e incluso acentuados con determinadas resoluciones judiciales, sobre todo desde el ámbito constitucional”.
–¿Qué analiza en su libro?
–La asimetría institucional que ha supuesto la introducción en nuestro ordenamiento jurídico de las ciudades autónomas de Ceuta y Melilla. Si bien nuestra Constitución establece una asimetría jurídico territorial para conceder mayores competencias a aquellas comunidades históricas que tenían hechos diferenciales y pudieron acceder a la autonomía a través del artículo 151, luego se homogeneizó porque aquellas comunidades que pudieron acceder por la vía del 143, es decir, el resto, niveló las competencias. Entonces aparecen Ceuta y Melilla y es cuando realmente se produce esa gran asimetría porque no se sabe si son comunidades autónomas o ayuntamientos, un híbrido a medio camino entre las dos.
–¿Cuáles son esas diferencias?
–Se producen disfunciones porque, al defender una competencia que se considera autonómica, se acude al Tribunal Constitucional a interponer un recurso de inconstitucionalidad y dice que Ceuta y Melilla no son comunidades autónomas y, por tanto, no pueden acceder a esta vía. Hay que defender la competencia a través del conflicto en defensa de la autonomía local. En ese mismo conflicto, la Abogacía del Estado dice que eso es conforme a los ayuntamientos.  
–¿Qué ejemplo se dio en Ceuta?
–El caso documentado que viene en el libro es como consecuencia de la retirada de diversas competencias en materia de urbanismo cuando gobierna el GIL y se exige que sea la autoridad central la que finalmente apruebe los planes. La Ciudad Autónoma consideró que era una invasión de sus competencias, de modo que interpuso un recurso de inconstitucionalidad. El Tribunal Constitucional inadmitió el recurso al considerar que la Ciudad no es una comunidad autónoma. No fue recurso de inconstitucionalidad, que está reservado a las comunidades autónomas, y sí fue a través del conflicto en defensa de las autonomía local que está reservado a los ayuntamientos.
–¿Existen más disfunciones?
–En el propio concepto de autonomía política. Se tiene comúnmente asumido por la doctrina que la autonomía política está vinculada estrechamente a la definitiva integración del ente territorial como ente político autónomo dentro del ordenamiento territorial. En el resto de comunidades autónomas cuando se quiere reformar el estatuto de autonomía, esa reforma exige obligatoriamente que el parlamento autonómico se pronuncie a favor de la reforma con el quorum que sea. ¿Eso que significa? Supone una garantía para el estatuto de autonomía porque el Estado Central no va a intervenir para modificarlo.
–¿Qué ocurre en el caso de las ciudades autónomas?
–Que no es así. Son los únicos dos estatutos de autonomía cuyo proceso de reforma no exige que sus asambleas se pronuncien obligatoriamente sobre la reforma. Evidentemente, la reforma puede hacerse a iniciativa de las ciudades autónomas pero también se puede reformar a iniciativa del propio Estado, sin contar con el concurso necesario de Ceuta y Melilla. Su autonomía se denomina reversible, mientras que las del resto de comunidades es irreversible. Eso es lo que utilizan muchos autores para decir que no son comunidades porque la autonomía no es definitiva, es una concesión que depende única y exclusivamente del Estado.  Tanto Partido Popular como Partido Socialista, que son los partidos que se han alternado en el Gobierno, aprobaron los estatutos por ley orgánica y eso supuso un gran éxito. Sin embargo, esa indefinición sirve para decir a veces soy ayuntamiento y otras autonomía. Considero que es preferible tener una seguridad jurídica y darle solución a esto.
–Este libro surge de su tesis. ¿Cuál es su conclusión?
–La aprobación de los estatutos fue un éxito, pero se han producido disfunciones que generan inseguridad jurídica e introduce una gran asimetría territorial respecto a Ceuta y Melilla que los hace insuficientes. Existen dos soluciones: la más fácil, por estar contemplada en la Constitución y que no exigiría reformas constitucionales, sería dar cumplimiento definitivo a la Transitoria Quinta y por tanto emprender la reforma del estatuto. Hay otra solución, que el Consejo de Estado estableció en el dictamente que se propuso por parte de Rodríguez Zapatero de cara a una futura reforma constitucional que era la de mantener la condición de Ceuta y Melilla como ciudades autónomas y proceder a una reforma constitucional que reformara todo el título octavo de la Constitución a fin de darle reflejo constitucional.
–En su opinión, ¿cuál es mejor?
–Con la actual situación de crisis política, económica y demás, poner en marcha todo este proceso que ya se intentó, una idea del anterior Gobierno, que tampoco se hizo, yo creo que ahora sería más difícil. Por tanto, las dos son igual de válidas pero yo no me decanto por una o por otra. Eso sí, habría que reformar los estatutos para dotar de esa irreversibilidad de la que hablaba antes, es decir, del definitivo encaje de las ciudades autónomas en el orden jurídico territorial.

Investigador y abogado fiscal en Las Palmas

Juan Manuel Verdugo, nacido en 1972 en Ceuta, es licenciado en Derecho por la Universidad de Granada y doctor en Derecho Político por la UNED. Su tesis, leída en Madrid en 2011, obtuvo la calificación de sobresaliente cum laude. Dentro de la investigación del doctorado, realizó varios trabajos sobre el modelo de financiación de las comunidades autónomas, el recurso de amparo constitucional y un estudio sobre igualdad efectiva entre hombres y mujeres en lo que concierne a la reforma de la Ley Electoral General y las listas paritarias. En la actualidad,  trabaja sobre un estudio sobre los retos de la democracia española ante el siglo XXI. Respecto a su trayectoria profesional ha sido juez sustituto en Ceuta y Fuengirola, así como secretario judicial sustituto en La Línea. En el año 2006 fue nombrado abogado fiscal sustituto en la Fiscalía Provincial de Las Palmas, donde desempeña sus  funciones en la Sección de Menores.