Independencia de los Tribunales Económicos-Administrativos

Con este artículo finalizo la serie que en tres lunes sucesivos he venido dedicando a los Tribunales Económico-Administrativos  (TEA), con el propósito de dar a conocer los importantes servicios y la eficiente labor que en silencio vienen desarrollando estos órganos y sus funcionarios desde hace ya 130 años, pese a que todavía en muchos casos sea desconocida. Y hoy me voy a ocupar de su “independencia”; porque, a veces, ha surgido cierta polémica doctrinal entre algunos juristas, sobre todo, especialistas en Derecho Financiero y Tributario - que creo que está ya en buena parte superada - sobre si dichos Tribunales son o no plenamente independientes en el ejercicio de sus funciones revisoras de los actos de gestión, inspección, recaudación y otros conexos que previamente llevan a cabo los órganos de la Administración tributaria; cuya duda racional les surge, más bien, por el hecho de que los TEA están orgánicamente integrados en el Ministerio de Economía y Hacienda, aunque gozan de independencia “funcional” en el ejercicio de sus competencias. Y es por ello, que a intentar dar respuesta a tal interrogante es a lo que está destinado este artículo, por considerar que es bueno que los contribuyentes que interponen una reclamación económico-administrativa conozcan el grado de independencia e imparcialidad objetiva con que tales órganos actúan.
Efectivamente, hay algunos autores para quienes los TEA no son del todo independientes y ni siquiera deberían denominarse “Tribunales”, porque entienden que son auténticos órganos administrativos en sentido estricto, no jurisdiccionales, debido a que sus miembros no son Jueces sino funcionarios de la propia Administración, y estiman que sin la existencia de órganos judiciales no puede haber una auténtica independencia, dado que ésta no es un atributo accidental o secundario al órgano, sino consustancial al mismo. Si bien, esta corriente de opinión considera a los TEA como órganos especializados integrados por funcionarios muy cualificados y con profundos conocimientos tributarios, que se ocupan de la función de conocer y dilucidar las reclamaciones económico-administrativas. Hay otros autores que se sitúan en una posición ecléctica, o intermedia, y admiten que en la vigente Ley General Tributaria 58/2003 (LGT) se ha producido un avance importante hacia la total independencia funcional por el hecho de que en la misma se haya hecho ya desaparecer al Ministro de Economía y Hacienda como un órgano más de la vía económico-administrativa, de la que en la anterior Ley sí formaba parte. Esta corriente doctrinal reconoce a los TEA considerándolos como órganos administrativos con funciones “cuasi jurisdiccionales” de carácter más bien híbrido, a caballo entre lo administrativo y lo jurisdiccional, que constituyen una instancia intermedia entre la Administración y la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.
Y, finalmente, está la posición que se cree que es más favorable a reconocer la independencia de los TEA y para la que buena parte de sus funcionarios, si se les liberara de su dependencia orgánica de la Administración y se les hiciera depender del Poder Judicial, opina que serían espléndidos jueces de lo contencioso-administrativo por ser auténticos especialistas en una materia tan escabrosa como es la tributaria. Y creo que esta corriente de opinión está cargada de razón, habida cuenta que se han dado bastantes casos de funcionarios que habiendo primero formado parte de los TEA en su condición de Inspectores de Hacienda, Abogados del Estado o pertenecientes a otros Cuerpos Superiores, y que después han ingresado en la carrera judicial, pues han quedado más que acreditados sus amplios conocimiento, su eficiente capacidad y su reconocido prestigio como  excelentes Magistrados de lo Contencioso-Administrativo en el campo de los tributos. Por, poner sólo un ejemplo, ahí está bien elocuente el caso del Magistrado de la Sala 3ª del Tribunal Supremo D. Alfonso Gota Losada.
Pues bien, si ahora analizamos los atributos de los que el Ordenamiento jurídico inviste a los Jueces para que puedan ejercer su función con plena independencia, me voy a servir de ellos como hilo conductor para la evaluación de la independencia de los TEA y los funcionarios que los sirven, desde dos puntos de vista: “jurídico” y “práctico” de la realidad efectiva vivida a través de la casuística y la propia experiencia como ex Presidente de los TEA de Ceuta y Melilla durante casi 12 años. Y, modestamente, considero que, para que un TEA o funcionarios que lo integran sean plenamente independientes, como en la Jurisdicción ordinaria son los Jueces, a fin de poder llevar a cabo con plena imparcialidad objetiva la revisión de los actos dictados por los órganos de gestión, inspección y recaudación de la Hacienda Pública, dilucidando cada caso impugnado conforme a Derecho y en un procedimiento con todas las garantías para el justiciable tributario, deben darse las condiciones siguientes: 1ª.-Que la independencia les venga atribuida por una ley. 2ª.-Que la inamovilidad en el cargo no quiebre por mandato jerárquico. 3ª.-Carácter obligatorio de la función de revisión. Y 4ª.-Que el procedimiento sea contradictorio.
Pues, si ahora se examina la apoyatura normativa en la que se sostiene la independencia de los TEA, nos encontramos con que el artículo 228 de la Ley General Tributaria 58/2003 (LGT), dispone: “El conocimiento de las reclamaciones económico-administrativas corresponderá con exclusividad a los órganos económico-administrativos que actuarán con independencia funcional en el ejercicio de sus competencia”. Vemos así que la independencia viene impuesta por la propia Ley de la especialidad. Y cuando una Ley la impone, la Ley Orgánica 6/1985 establece que: El ejercicio de la potestad jurisdiccional corresponde exclusivamente a los Juzgados y Tribunales determinados en las Leyes. Y en esa expresión: “…y Tribunales determinados en las Leyes” tienen su encaje los TEA que, así, gozan plenamente de legitimación e independencia, de manera que dichos órganos y sus miembros son, en el orden “funcional”, independientes en el ejercicio de sus funciones revisoras de los actos de la Administración tributaria, entre otras cosas, porque no están integrados “funcionalmente” en la línea jerárquica de la Administración, aunque sí lo estén “orgánicamente” a efectos de medios personales y materiales. Y obsérvese que los propios Jueces y Fiscales están integrados en un órgano de la Administración, el Ministerio de Justicia, y que la Fiscalía es también un órgano jerarquizado pese a que le corresponde promover la acción de la justicia en defensa de la legalidad; y que existen Jueces de Paz y Tribunales Jurados legos, que ni siquiera son profesionales del Derecho, mientras que los miembros de los TEA son todos Licenciados y Doctores que, además, han superado oposiciones de las más difíciles.
En cuanto a la “inamovilidad” de los miembros de los TEA, la permanencia de los que desempeñan funciones revisoras está prácticamente garantizada, toda vez que cuando se produce un cese o cambio de titularidad en el Ministerio, la remodelación nunca afecta a los Presidentes y Vocales de los TEA territoriales que siempre permanecen en sus puestos, de manera que su continuidad en el cargo está asegurada. Respecto al carácter “obligatorio” de la función, el artículo 239 de la LGT establece que los TEA “no pueden abstenerse de resolver ninguna reclamación sometida a su conocimiento, sin que pueda alegarse duda racional o deficiencia de los preceptos legales”. Asimismo, el artículo 226 recoge que “la competencia de los TEA es irrenunciable e improrrogable y no podrá ser alterada por voluntad de los particulares”. Estamos, pues, aquí ante una norma de ius cogens, o de orden público. Y también se respeta en el procedimiento económico-administrativo el principio de contradicción de las partes: del particular que insta el procedimiento, de la Administración reclamada, y el TEA, como tercero ajeno a la cuestión, que dirime la controversia surgida. Al respecto nos dice Simón Acosta que, si no hubiese conflicto de intereses entre contribuyente y Administración, “el Derecho tributario estaría sobrando”.
Y sobre lo que sucede luego en el terreno de la práctica real y efectiva, puedo afirmar que, en todo el tiempo que he desempeñado mis funciones en los TEA, nunca recibí ninguna clase de injerencia o presión, ni me sentí inquietado, condicionado o constreñido por ningún superior jerárquico de forma determinante, ni lo hubiera admitido, ni conozco caso alguno de ningún otro miembro que lo haya sido. Los debates, deliberaciones y resoluciones se llevan a cabo y adoptan conforme a Derecho, con gran profesionalidad, con seriedad, rigor y ecuanimidad en las sesiones en las que se celebran las vistas, sin perjuicio de que el fallo satisfaga o no a las partes o resulte más o menos acertado, como sucede en toda obra humana, pero nunca por falta de independencia del Tribunal ni de sus miembros.
En resumen, creo que los TEA desempeñan una función “cuasi jurisdiccional” que, aunque orgánicamente no sea tan rígidamente independiente con el celo que en la Jurisdicción ordinaria lo son los Jueces, por estar los TEA adscritos al Ministerio de Economía y Hacienda, funcionalmente, sí se da su total independencia de forma inequívoca e incuestionable, porque los funcionarios que son miembros de dichos Tribunales tienen muy claro que su independencia “funcional” es salvaguarda y refugio de los derechos de los contribuyentes frente al poder que pueda resultar arbitrario o injusto, por lo que su función independiente es el pilar básico en que se apoya la actuación de dichos Órganos y la más preciosa y fundamental de todas las garantías de los reclamantes cuando estén asistidos de razón. Más la función que los TEA y los funcionarios que los integran realizan es claramente beneficiosa para los contribuyentes, en el sentido de que el procedimiento económico-administrativo es sencillo, asequible, gratuito, acelerado y cercano. Y favorece, igualmente, a la Administración de Justicia, en cuanto que dichos Órganos son el filtro permanente de las innumerables reclamaciones que anualmente se formulan y ventilan que, de no existir, se congestionaría los órganos judiciales con grave deterioro de la justicia, porque se crearía una enorme conflictividad en perjuicio de la Administración y de los interesados. Más eso, que lo veo así, creo que cuenta con un amplio respaldo entre los profesionales de la Judicatura y del mundo del Derecho, aunque también tenga algunos detractores. Y se estima así, porque el reconocimiento de su idoneidad y prestigio, así como de la importante función que los TEA y sus miembros realizan, se pone claramente de manifiesto con sólo ver que llevan ya funcionando de manera eficaz 130 años, y que el propio Tribunal Europeo de Justicia de Luxemburgo tiene reiteradamente declarado que tienen la consideración de órganos jurisdiccionales, pudiendo plantear cuestiones prejudiciales en el ámbito del Derecho comunitario, en virtud de lo recogido, principalmente, en sus Sentencias de 1-04-1993, C-260/ 91 y C-261/91, Diversinte SA et Iberlacta SA/Administración de Aduanas de La Junquera, y en la más recientemente de 21-03-2000, C-110/98 a C-147/98, Gabalfrisa.