El Estatuto de Autonomía

El Estatuto de Autonomía es la base del edificio del poder territorial autonómico. Ya habíamos llegado en el capítulo La cosa y el cuánto a la conclusión de que es precisamente el Estatuto lo que aúna a todos los entes autonómicos. Soy consciente, no obstante, de que existen otras interpretaciones jurídicas sobre la naturaleza de los Estatutos de Ceuta y de Melilla, pero no dejan de ser eso: razonamientos diversos sobre una cuestión opinable.

Así, hay quienes llegan a la conclusión de que al tener como norma de cabecera un Estatuto de Autonomía, jurídicamente son Comunidades Autónomas; o quienes rechazan estos Estatutos porque la Constitución solo prevé que sean “la norma institucional básica de cada Comunidad Autónoma” (art. 147.1 CE) y no se pueden establecer para regular los municipios. Viendo los toros desde la barrera, las opiniones sobre la faena son laudables, pero sobre todo no tienen por qué ser decisivas.

Las circunstancias cambian cuando se trata de realizar la ineludible faena: en el ruedo hay que tomar decisiones. Y en la cuestión autonómica, no siempre la Constitución resuelve todas las cuestiones.

Tenemos muchos ejemplos de esta necesidad en la construcción y desarrollo del Estado autonómico. (Por cierto, un tipo de estado descentralizado que ni siquiera incluye su denominación en el texto constitucional) Todo se explica por la dificultad existente en la Constituyente para articular un sistema de Comunidades Autónomas, cuando aún no se sabían ni cuántas ni cómo serían.

De modo que en el proceso de descentralización se plantearon muchas cuestiones que encontraron su solución gracias a pactos políticos o en la doctrina emanada del Tribunal Constitucional, después de escuchar las diversas versiones de las partes y tomar la decisión más razonable.

Lo que se pretendía era que mediante esta Disposición se pudiera seguir el principio dispositivo pero operando solo en la fase de iniciativa, que se deja en manos de las dos ciudades

Para entender la que nos ocupa, debemos volver a señalar que en España el reconocimiento del derecho a la autonomía se recoge en el artículo 2 de la Constitución, el cual, después de referirse a la unidad de la nación española, establece que “La Constitución…reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre todas ellas”.

La titularidad del derecho pertenece, por tanto, a las nacionalidades, a las regiones y a las provincias con entidad regional histórica, según se concreta después en el apartado 1 del artículo 143.

Sobre esta regla general, a la que se circunscribe el ámbito autonómico, el artículo 144 introdujo la posibilidad de establecer solo tres excepciones, todas ellas por motivos de interés nacional, de las cuales ahora nos interesan dos: la del apartado a), autorizar la constitución de una comunidad autónoma en el caso de territorios cuyo ámbito no supere el de una provincia y carezcan de la identidad regional histórica que se exige en el aludido artículo 143; y la del b), autorizar o acordar un Estatuto de Autonomía para territorios que no estén integrados en la organización provincial (claramente los casos de Ceuta y Melilla).

En cuanto a la Disposición Transitoria Quinta tuvo su origen en otra enmienda “in voce” que el diputado García-Margallo, de UCD, presentó en la Comisión de Asuntos Constitucionales y Libertades Públicas. Las razones técnicas por las que justificó su propuesta las basó “en la equívoca redacción del artículo 140 -que posteriormente sería el 144-, que en su apartado c) -que luego sería el b)- establece que las Cortes Generales, mediante Ley Orgánica, podrán, por motivos de interés nacional, autorizar o acordar en su caso un estatuto de autonomía para territorios que no estén integrados en la organización provincial… La disposición transitoria pretende, desde un punto de vista técnico, que los Estatutos de Ceuta y Melilla no puedan ser acordados, no puedan ser otorgados unilateralmente por las Cortes sin contar con ambas poblaciones”. (B.O. Congreso, 93; 20.6.1978)

Es decir lo que se pretendía era que mediante esta Disposición se pudiera seguir el principio dispositivo pero operando solo en la fase de iniciativa, que se deja en manos de las dos ciudades, ya que a continuación la Transitoria Quinta establece como condición “y así lo autoricen las Cortes Generales, mediante una ley orgánica, en los términos previstos en el artículo 144”.

Ello supone que las Cortes pueden ponerle fin a la autorización y denegar la aplicación de la DT 5ª, alegando motivos de interés general y, a sensu contrario, se reconoce que por los mismos motivos pueda acordar unilateralmente la aprobación de un Estatuto de Autonomía.

Existían pues dos posibilidades para elaborar los Estatutos: la de la DT 5ª que posibilitaba un consenso, como en el resto de las Comunidades Autónomas, entre las instituciones representativas locales y las del Estado y, en caso de no haberlo, la vía del artículo 144 b) para aprobarlo unilateralmente, en ambos casos por motivos de interés nacional.

En los Acuerdos Autonómicos de 1992 se constataron las dificultades para llegar a un compromiso pactado con los órganos locales, y se acordó la necesidad de continuar las conversaciones en busca de un consenso que resolviera definitivamente el cierre del sistema autonómico, a la vista del deterioro y enquistamiento de la situación en Ceuta y Melilla.

Era necesario afrontar la cuestión y darle una solución al problema por muy antitéticos que fueran los enfoques sobre la misma

No obstante, aún se tardó algo más de dos años en lograr un modo de satisfacer a las dos posiciones políticas que se mantenían: por un lado, el gobierno y el PSOE, que proponían configurar a través de la autorización prevista en el artículo 144 b) a Ceuta y Melilla como entes locales a los que se superponía un régimen jurídico con competencias análogas a las de las Comunidades Autónomas, y por otro, el PP, que perseguía la aprobación de unos Estatutos de Autonomía que asegurasen un nivel competencial autonómico conforme a sus necesidades.

El resultado fueron los Estatutos de Autonomía de Ceuta y Melilla, normas que pudieron haber sido pactadas entre las fuerzas  políticas mayoritarias en las instituciones del Estado con la intervención de las ciudades, pero que, a causa de las discrepancias, fueron solo el fruto del consenso logrado en las Cortes Generales, las cuales aprobaron los Estatutos con el apoyo de la inmensa mayoría de sus parlamentarios, incluidos los de las dos ciudades, por un lado, en el Congreso, con solo 17 votos en contra procedentes de Izquierda Unida, y por otro, en el Senado, con solo 2 votos en contra de IU y cuatro abstenciones.

Estos Estatutos se adecuan al contenido que, según el Art. 147 del Título VIII de la Constitución, debe estar presente en tal tipo de norma institucional básica. En otros capítulos nos referiremos concretamente a los aspectos más relevantes de dicho contenido, pero conviene dejar explicitado en este lo esencial de los mismos: En el párrafo segundo del Preámbulo de ambos Estatutos se constata que las dos ciudades “acceden a su régimen de autogobierno, gozando de autonomía para la gestión de sus intereses, integrándose y completando el sistema autonómico que se ha desarrollado a partir de la Constitución Española”, dejando claro los motivos de interés general por los que se aprobaban y permitiendo que a unos territorios no integrados en la organización provincial se les extendiera el derecho a la autonomía reconocido en el artículo 2 para las nacionalidades y regiones.

Estos Estatutos dotan a ambas ciudades de una naturaleza jurídica dual, estableciendo que en el mismo ámbito territorial coincidan el régimen municipal, de existencia constitucionalmente necesaria, y el autonómico, autorizado por las Cortes generales por motivos de interés nacional. Por ello, se atribuye a sus órganos propios un doble carácter, el municipal y el autonómico.

Contemplan un sistema de financiación muy favorable, combinando elementos de la hacienda local y de la financiación autonómica, manteniendo las peculiaridades de sus regímenes especiales económico-fiscales y dotándole de la participación en los ingresos del estado, principal instrumento de la financiación incondicionada en el sistema de financiación de las Comunidades Autónomas, y en la participación del Fondo de Compensación Interterritorial, un régimen que en su conjunto ha sido claramente beneficioso para las dos ciudades, como nunca hasta la aprobación de los Estatutos habían recibido. Por ultimo, respecto a la reforma de los Estatutos, a pesar de no haberse elaborado por la vía de la DT 5ª a causa de la confrontación que hacía imposible lograr un consenso, se ha regulado en el Título VI un procedimiento pactado de reforma, cuya iniciativa se atribuye a las Asambleas de las ciudades, que deberán alcanzar la mayoría de dos tercios de las mismas para elevar a las Cortes Generales sus peticiones.