Competencias legislativas (y 2)

¿Se puede renunciar a la competencia? ¿Se puede dejar de ejercer? No se puede, la competencia es irrenunciable. Aunque, además de ser asumida según la distribución de competencias, se puede delegar o transferir. Pero lo que no se puede es tener competencia sin responsabilidad, dejar de ejercerla cuando resulte necesario actuar.

El sistema de distribución de competencias diseñado por la Constitución de 1978 se articula de manera esencial sobre la Constitución y los Estatutos de Autonomía. Estas dos normas constituyen el parámetro jurídico de referencia para conocer qué competencias corresponden al Estado y cuales a los entes autonómicos, teniendo en cuenta, además, la cláusula de cierre del sistema, según la cual las competencias residuales, es decir las materias no reservadas al Estado por el artículo 149.1 CE, podrán asumirse por las Comunidades Autónomas (primera remisión), y las que no se asuman por estas en sus Estatutos de Autonomía, corresponderán al Estado (segunda remisión).

Según este sistema de distribución de competencias y teniendo en cuenta que las competencias se configuran a través de sus tres elementos –materia, función y territorio-, el Estado sigue siendo competente en los territorios de Ceuta y Melilla sobre la legislación en todas las materias que les han sido atribuidas por sus respectivos Estatutos de Autonomía. Como todas estas materias han sido atribuidas también a todas las Comunidades Autónomas con competencias plenas, es decir, incluyendo la competencia legislativa, la situación con la que nos encontramos en la actualidad es que el Estado debe estar legislando en todas esas materias exclusivamente para los territorios de Ceuta y Melilla.

¿Está el Estado actualizando para Ceuta y Melilla la legislación anteriormente existente en esas materias? ¿Ha legislado en alguna ocasión nueva solo para las dos ciudades? ¿Está dictando regulaciones nuevas en materias que anteriormente a su asunción por las Comunidades estuvieran huérfanas de ellas? ¿Va a dictar el Estado para los solos territorios de Ceuta y Melilla alguna legislación en sectores importantes en los que las Comunidades Autónomas durante los últimos años han dictado leyes generales relevantes para ellas, como es por ejemplo el sector del turismo? ¿Alguien se está preocupando de este singular problema que solo a nuestras dos ciudades afecta? ¿Se ha previsto ejercer la iniciativa legislativa para que el legislador estatal se mueva y dicte regulaciones o las actualice sobre estas materias? ¿Se está petrificando, mientras tanto, el ordenamiento jurídico en todos esos ámbitos?

Veamos, como anuncie en el capítulo anterior, cómo este problema afecta a nuestros intereses y cual debería ser la disposición para poder solucionarlo. Pero hay que abordar primero la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, que en relación con este problema ha reconocido que existen numerosas materias de la exclusiva competencia de todas las Comunidades Autónomas y que, en estos supuestos, la regulación estatal sería nula y no sólo inaplicable, al incurrir en incompetencia, ya que el Estado no puede dictar normas con eficacia meramente supletoria en materias sobre las que no tiene título competencial alguno.

Frente a esta doctrina hay quién ha mantenido que, en el terreno de los principios y del deber ser, el legislador estatal puede regular cualquier materia, esté o no transferida a las Comunidades Autónomas, porque su regulación es de aplicación directa en Ceuta y Melilla.1

Cuando existían diferentes niveles de competencia en el Estado autonómico estaba justificado que existiera el Derecho estatal supletorio, pero cuando todas las Comunidades Autónomas asumieron las competencias legislativas en un bloque amplio de materias, el Tribunal Constitucional consideró que el Estado ya no tenía competencia para aprobar regulaciones que nacían con vocación de supletoriedad. Las sentencias 118/1996 y 71/1997 limitaron considerablemente la capacidad legislativa del Estado al declarar la nulidad de las normas estatales supletorias por considerarlas viciadas de competencia. Se culminaba así una línea doctrinal que se fue desarrollando durante toda la década de los 90 en la actividad del Tribunal Constitucional, consolidando una concepción descentralizadora del ordenamiento constitucional, que aproxima el modelo del Estado autonómico al federal. En este sentido la STC 118/1996 llevó hasta las últimas consecuencias la jurisprudencia iniciada con la STC 147/1991, reafirmando su defensa del orden de distribución competencial y negando la posibilidad de que el legislador estatal pueda abandonar el espacio limitado por sus propias competencias.

Para entender mejor el asunto, pongo el ejemplo de lo que ocurrió con la legislación del suelo. La STC 61/1997 declaró inconstitucional las dos terceras partes del texto refundido de la Ley del Suelo de 1992, artículos que eran y debían haber seguido siendo de aplicación directa en Ceuta y Melilla. Desde entonces no se dispone de una legislación del suelo aplicable a la ciudad, porque el legislador estatal no se ha decidido a abordar la legislación de esta materia para las dos ciudades, ni parece que las ciudades les hayan pedido que se mueva y dicte una regulación que sea exclusiva para ellas. Y esto ocurre con todas las materias que han sido atribuidas a la ciudad, careciendo de la competencia legislativa, mientras todas las Comunidades Autónomas la tienen y producen su propio ordenamiento jurídico.

Si todo este ajuste se produce en aplicación del principio de indisponibilidad de la competencia por quien no es el ente competente por razón de la materia, también hay que reclamar que se cumpla el segundo principio que rige el ejercicio de la competencia, el cual postula que esta es irrenunciable y deberá ser ejercida por los poderes que la tengan atribuida, salvo en los casos en que sea delegada o transferida.

Así pues, nos vamos encontrando, sin darnos mucha cuenta, todo hay que decirlo, con un problema de congelación o petrificación del ordenamiento jurídico en todos esos ámbitos en los que el legislador estatal no puede hacerlo por ser competencia de las Comunidades Autónomas. Es obligación de la Ciudad saber en qué supuestos no puede ejercer su potestad normativa por no existir una legislación estatal en materias afectadas por la reserva legal, y en que otros puede ejercer en esas materias su potestad normativa apurando al máximo las posibilidades de despliegue de la misma. En todo caso, debe contemplar que podrá ejercer también la iniciativa legislativa para que el legislador estatal se mueva.

1.- Angel Menéndez Rexach, “La potestad normativa reglamentaria y la competencia legislativa estatal”, Ceuta, 2001.