Ceuta y Melilla, comunidades autónomas, por Antonio Guerra Caballero

En El Faro de Ceuta del pasado lunes, página 21, el ex Diputado, ex Senador y abogado de Ceuta, Don Francisco Olivencia, hace en su artículo “Ayuntamiento o Comunidad”, determinadas consideraciones sobre la autonomía de Ceuta y Melilla, apoyándose en los “Comentarios a la Constitución Española de 1978” del Presidente de la Sección Cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, Don Jorge Rodríguez Zapata.

Y en la página 24 del mismo periódico, también el diplomático D. Ángel Ballesteros, especialista en temas internacionales, incide sobre la misma cuestión ante una hipotética reforma constitucional, abogando en su artículo para que, en el caso de que llegara a adoptarse un Estado federal, pudiera mejorarse el régimen particular de las Ciudades de Ceuta y Melilla.

Los tres juristas citados parecen defender la elevación de Ceuta y Malilla a Comunidades Autónomas, en lugar del status jurídico de Ciudades Autónomas que ahora tienen. Y, dada la íntima conexión que las tres autorizadas opiniones tienen con el tema abordado en otro artículo mío que sobre la misma materia publiqué el 3-10-2007, hace más de diez años, pues en este artículo me voy a limitar a reproducir ahora el mismo, que, igualmente, recojo en mi libro “Ceuta, pasado y presente” que en 2009 me editó el Instituto de Estudios Ceutíes, por si mi opinión pudiera servir para la formación de un criterio jurídico más amplio sobre esta cuestión - a veces controvertida en Ceuta - sobre la naturaleza jurídica de “Ciudades Autónomas” que ambas tienen.

Publicado aquel artículo mío, un jurista relevante que entonces se hallaba destinado en Ceuta me objetó que le parecía excesivo que Ceuta y Melilla pudieran tener atribuidas competencias legislativas y disponer de un Tribunal Superior de Justicia. Y bien, creo que eso entra dentro de lo opinable y desde el punto de vista político hasta pudiera llevar razón.

Pero esa no era la cuestión por mí planteada, sino que lo único que defendía es que, conforme a la Constitución, Ceuta y Melilla debían ser Comunidades Autónomas, en lugar de Ciudades Autónomas; en base a las siguientes consideraciones jurídicas que en dicho artículo hacía: “…Pero en lo que hoy me quiero centrar es en el desarrollo que de la Constitución se hizo en relación con las autonomías de Ceuta y Melilla, para intentar modestamente analizar si los ceutíes y los melillenses tenemos o no garantizado en su plenitud el mismo derecho que la Constitución consagra para todos los españoles en relación con el llamado “Estado de las Autonomías”.

Bien entendido que lo que en adelante se va a exponer es de naturaleza exclusivamente jurídica, prescindiendo totalmente de juicios o valoraciones políticas y de cualquier otra índole que pueda resultar polémicas, en cuyo terreno no entro.

Y para comenzar, necesariamente hay que acudir a la consabida Disposición transitoria quinta de la CE, que es del siguiente tenor literal: “Las ciudades de Ceuta y Melilla podrán constituirse en Comunidades Autónomas si así lo deciden sus respectivos Ayuntamientos, mediante acuerdo adoptado por la mayoría absoluta de sus miembros y así lo autorizan las Cortes Generales, mediante una Ley orgánica, en los términos previstos en el artículo 144”.

Puede verse cómo el texto constitucional a lo que se refiere, de forma expresa e inequívoca, es a que Ceuta y Melilla podrán constituirse en “Comunidades Autónomas”.

Y puede observarse también cómo en ningún punto dicha norma se refiere a que puedan constituirse en “Ciudades Autónomas”, que fue el engendro o híbrido autonómico-local que después el desarrollo constitucional se encargó de crear.

Y, por eso, se cree que los Estatutos de Autonomía de Ceuta y Melilla, que traen causa de la Disposición transitoria quinta y es a la que corresponde darles su legitimación, podrían estar vulnerando el principio de jerarquía de las normas jurídicas, al ir ambos más allá de lo que la propia Constitución prevé, por estar residenciados fuera de la misma; o sea, el contenido estatuario no parece que esté dentro del continente constitucional al que necesariamente debe adecuarse.

Todo ello, claro está, salvo mejor criterio, que sólo corresponde emitirlo de forma autorizada al Tribunal Constitucional. Aquí, simplemente se trata de formular una opinión particular, en virtud de la cual se piensa que ambas normas autonómicas podrían no sujetarse al mandato constitucional, en tanto que la Constitución para nada prevé en su texto Ciudades Autónomas, como tampoco prevé Estatutos de Autonomía para regular los municipios, sino exclusivamente para las Comunidades Autónomas.

Mas ocurre también que, en la aprobación de dichos Estatutos, tampoco se cree que se siguiera la vía del artículo 144 de la CE, que es el mandato constitucional expreso que la repetida Disposición transitoria da al respecto.

Pero es que, además, como ya alguna otra vez he escrito, si se quiere buscar la exégesis de la norma a través de la trayectoria seguida en los debates parlamentarios a fin de venir en conocimiento de cuál fue en realidad la voluntad del legislador constitucional al redactar y aprobar la citada Disposición, de ello claramente se colige que los “padres de la Constitución” en ningún caso pretendieron que Ceuta y Melilla se constituyeran en “Ciudades Autónomas”, ya que de ellas ni siquiera se trató en las deliberaciones del trámite parlamentario, sino que su inequívoca voluntad fue que ambas ciudades fueran auténticas Comunidades Autónomas.

Así, la Disposición transitoria quinta, ni siquiera se encontraba en principio en el Anteproyecto de Constitución elaborado por la Ponencia Constitucional ni entre las enmiendas que por escrito fueron presentadas al mismo por los Diputados.

Fue en el curso del debate en la Comisión de Asuntos Constitucionales y Libertades Públicas cuando el Diputado D. José Manuel García-Margallo Marfil, de la entonces Unión de Centro Democrático, presentó una enmienda, “in voce”, a la que también se adhirió el Diputado D. Antonio Domínguez García, representantes ambos de las dos ciudades.

En dicha enmienda se proponía el texto que fue aprobado por unanimidad con 35 votos (Diario de Sesiones nº 93, sesión de 20-06-1978). Luego, pasó al Dictamen de la Comisión de Constitución del Senado, donde se mantuvo el texto, aunque esta vez con los votos en contra del Senador D. Ramón Bajo Fando (enmienda nº 1128) y del Senador D. Fidel Carazo Hernández (enmienda “in voce” nº 226), que ambos proponían la supresión de dicha Disposición transitoria.

Y, al publicarse las modificaciones propuestas por el Pleno del Senado al texto del Proyecto de Constitución ya aprobado en el Congreso de los Diputados, de acuerdo con el artículo 3, apartado 2, de la Ley para la Reforma Política, fue cuando se incluyó al final un anexo sobre enmiendas por la que se proponía que fuera la Comisión Mixta Congreso-Senado la que decidiera la inserción definitiva de la regulación sobre Ceuta y Melilla, habiendo sido en el Dictamen de dicha Comisión Mixta en el que quedó redactada la versión actual de la Disposición, que, como puede verse, la tesis triunfadora que finalmente prosperó fue la de que Ceuta y Melilla pudieran constituirse en “Comunidades Autónomas”.

La Ponencia Constitucional, al estudiar las enmiendas presentadas en el Congreso y dictaminar sobre ellas, introdujo entonces un nuevo artículo, el 140, que luego terminaría siendo el definitivo artículo 144 de la Constitución, que iba a cubrir la laguna existente y a regular la materia de lo que vino en llamarse Comunidades-ciudad y Autonomías uniprovinciales.

Y si nos remitimos a los antecedentes más lejanos, como tales Comunidades Autónomas figuraban también en el Anteproyecto de Ley Orgánica de Estatutos de Autonomía de 1982 de la UCD. A mayor abundamiento, hay que tener igualmente muy presente que la Disposición transitoria Quinta de la que los Estatutos de Autonomía de Ceuta y Melilla traen causa y encuentran su apoyatura constitucional, se halla incardinada dentro del Capítulo III del Título VIII, que sólo se ocupa de las “Comunidades Autónomas”, y no de la “Administración Local”, que esa es otra materia bien distinta que aparece regulada en el Capítulo II anterior.

Y a Ceuta y Melilla lo que los constituyentes quisieron darles - y les dieron - fue un Estatuto de Autonomía, pero no una especie de Carta de Municipalidad. Así las cosas, una vez que Ceuta y Melilla se constituyeron en Ciudades Autónomas y no en Comunidades Autónomas como a mi modo de ver deberían ser, ¿qué consecuencias lleva ello aparejadas para ambas ciudades?.

Pues, entre otras muchas, que sus habitantes de alguna forma tienen unos derechos autonómicos más mermados y restringidos que el resto de los demás españoles que residen en cualesquiera de las Comunidades Autónomas que tienen reconocida la plena autonomía, toda vez que los Estatutos de Autonomía constituyen el marco que luego posibilita la capacidad de autogobierno y el ejercicio de las competencias, y que necesariamente ello luego influye en el grado de desarrollo y bienestar tanto político como económico y social, así como en la mayor descentralización en la toma de decisiones que corresponde al funcionamiento de la mayoría de los organismos y las instituciones, y respecto de la creación de estos últimos.

Por ejemplo, la desviación en el desarrollo autonómico que se cree se ha hecho de la Disposición transitoria quinta impide a Ceuta y Melilla poder contar con un Tribunal Superior de Justicia; es también la causa de que la Administración General del Estado continúe ejerciendo las competencias estatales no cedidas a través de sus Direcciones o Áreas integradas en la Delegación del Gobierno, en lugar de que las mismas puedan ser ejercidas por la Autonomía, y que hace ya bastantes años las Comunidades Autónomas tienen transferidas.

Pero, sobre todo, al convertir a Ceuta y Melilla en Ciudades Autónomas en lugar de en Comunidades Autónomas, que es lo que, en mi opinión, jurídicamente procedía, se les ha privado de la capacidad legislativa para la que están legitimadas todas las demás Comunidades Autónomas a través de sus respectivos Parlamentos autonómicos.

Lo mismo que tampoco están así legitimadas para interponer recursos ante el Tribunal Constitucional en defensa de su autonomía local, al no ser Comunidades Autónomas, según tiene declarado dicho Tribunal en su sentencia 240/2006, de 20 de julio, en la que se determina que es proporcional y ajustada a derecho la intervención legislativa del Estado en lo referente al ámbito competencial de ambas Ciudades Autónomas. En resumen, que Ceuta y Melilla tienen así más limitados su derechos autonómicos”.

Añado ahora, que sobre Ceuta y Melilla, atendiendo a los precedentes, la Constitución de 1931, recogía en su artículo 8: “Los territorios de Soberanía del Norte de África se organizan en régimen autónomo en relación con el poder central”.

Yo creo, señores diputados - decía Sánchez-Prado – es llegado el momento de que deslindemos lo que es una región autónoma. Si, en virtud de la Constitución, se nos define ya como región autónoma y se dice que nos organicemos como tal, una manifestación de región autónoma es precisamente la diputación. ¿Cómo es posible que vayamos contra la Constitución”?.

A su regreso, un gran número de ceutíes fueron a recibirles al puerto para agradecer a la representación Autonómica que viajó a Madrid, encabezada por Antonio López Sánchez-Prado, junto al teniente de alcalde Manuel Olivencia Amor, y otros concejales.

La delegación se reunió con diferentes ministros con el fin de establecer las primeras pautas para la autogestión de la Ciudad. Fue todo un logro que la Constitución de 1978 tuvo en cuenta, pero que al aprobar la Ley Orgánica 1/1995, 13 marzo, del vigente Estatuto de Autonomía, en lugar de mejorar, empeoró. Ceuta y Melilla figuran en la Constitución como Comunidades Autónomas.

Ignoro qué razones pudieron luego influir para que el “café para todos” con el que se pretendió hacer extensiva la autonomía para igualar a las Comunidades no históricas con las históricas, pues luego para Ceuta y Melilla dicho café se quedara en la máquina tan “descafeinado”.

Posiblemente se trate de razones de Estado difíciles de comprender sin ser conocidas, porque eso, no es lo que la Constitución recoge en su Disposición Adicional Quinta, que legitima a Ceuta y Melilla para ser Comunidades Autónomas en su plenitud.