Hemos hablado durante varios capítulos de la naturaleza jurídica dual de la ciudad de Ceuta, que en su territorio existen dos regímenes actuando de forma integrada: el municipal, de existencia constitucionalmente obligatoria, y el autonómico, posibilitado por la aprobación del Estatuto de Autonomía. Frente a las opciones que parecían permitir los preceptos constitucionales entre seguir siendo un municipio o convertirse en Comunidad Autónoma, se optó por conferir a la Ciudad el máximo de autonomía compatible con su condición municipal, lo que no quiere decir que se haya suprimido el Ayuntamiento integrándolo en una Comunidad Autónoma, porque ello no lo permite la Constitución, mientras que si lo hace para las Diputaciones Provinciales en relación con las Comunidades uniprovinciales, sino que el modelo se ha basado en la adecuación del poder autonómico volcado sobre la necesidad de mantener la organización municipal.
De conformidad con lo que dispone el artículo 147.2 CE, el Estatuto contiene la denominación y organización de las instituciones autonómicas propias de la Ciudad: la Asamblea, el Presidente y el Consejo de Gobierno. Unas instituciones cuya organización y funcionamiento, según establece el artículo 6 del propio Estatuto, “se ajustarán a lo establecido en el mismo y a las normas que en su desarrollo dicte la Asamblea de Ceuta”; a la cual le corresponde, en efecto, “aprobar las normas básicas de organización y funcionamiento de los servicios de la Ciudad” (artículo 12.1.h) del Estatuto).
La existencia de esta potestad de autoorganización, reconocida por el Estatuto y refrendada por la jurisprudencia constitucional, supone que las instituciones de la Ciudad deben regirse exclusivamente por lo dispuesto en su Estatuto y en las propias normas que la Asamblea de la Ciudad apruebe. Como ha dicho el Tribunal Constitucional “Ceuta dispone de un régimen especial de autonomía, basado en el procedimiento previsto en el artículo 144.b) de la Constitución, en aplicación del cual las Cortes Generales acordaron su Estatuto de Autonomía” (ATC núm. 202/2000, de 25 de julio, FJ. 3º)
En el Estatuto de Autonomía, por tanto, están contenidas todas las normas que habilitan a la Ciudad para su propio desarrollo. Tanto la competencia recogida en el artículo 20 en relación con el artículo 148.1.1 de la Constitución –“organización y funcionamiento de sus instituciones de autogobierno”- que es una competencia plena y la más amplia de las contenidas en el Estatuto, como la potestad de autoorganización, que es uno de los atributos esenciales de la verdadera autonomía, permiten abordar un desarrollo completamente autonómico de las instituciones de autogobierno y de la Administración de la Ciudad.
La Asamblea de Ceuta se define como el “órgano representativo de la Ciudad” y está integrada “por veinticinco miembros, elegidos en la Ciudad por sufragio universal, libre, igual, directo y secreto. Las elecciones se regirán de conformidad con “lo establecido en la legislación estatal reguladora del régimen electoral general para la celebración de elecciones locales” (artículo 7.1).
Si nos preguntamos por la forma de gobierno, podemos llegar a la conclusión de que es una forma parlamentaria plena si no fuera por el artículo 15 del Estatuto
El Presidente, por su parte, “preside la Asamblea y el Consejo de Gobierno, cuya actividad dirige y coordina, y ostenta la suprema representación de la Ciudad” (artículo 14.1). Posee “también la condición de Alcalde” y es “elegido por la Asamblea de Ceuta de entre sus miembros y nombrado por el Rey” (artículo 15).
Finalmente, el Consejo de Gobierno es “el órgano colegiado que ostenta las funciones ejecutivas y administrativas de la Ciudad de Ceuta” y “está integrado por el Presidente y los Consejeros” (artículo 16.1). Los miembros del Consejo de Gobierno “serán nombrados y separados libremente por el Presidente, dando cuenta a la Asamblea” (artículo 16.2).
Si nos preguntamos por la forma de gobierno, podemos llegar a la conclusión de que es una forma parlamentaria plena si no fuera por el artículo 15 del Estatuto, que contempla que si ningún candidato obtiene la mayoría absoluta en la Asamblea, queda designado Presidente la persona que encabece la lista que hubiera obtenido mayor número de votos, lo que parece configurar un modelo tendente al presidencialismo, pues en este supuesto el Presidente obtiene directamente su legitimidad del voto popular. Pero es claro que este principio se quiebra a continuación, pues esa designación no impide que se vea sometido a una moción de censura o, por voluntad propia, pueda someterse a la cuestión de confianza. No obstante, también en el artículo 14 se trastoca la forma de gobierno parlamentario sin aproximarla plenamente al modelo de gobierno presidencialista. La necesidad de conservar el municipio condicionó que el Presidente de la Ciudad fuese también el Presidente de la Asamblea. Puede decirse, en todo caso, que es un régimen que se funda en el modelo de Canciller, por lo que la normativa de desarrollo institucional permite poder agravar o atenuar esta excepcionalidad con los contrapesos oportunos, como puede ser el establecer la posible “delegación”, por parte del Presidente, de la presidencia de la Asamblea en uno de los diputados.
El lento caminar autonómico que los diferentes gobiernos de la Ciudad han ido marcando, ha supuesto que esta capacidad de autoorganizarse no se haya desarrollado de forma más dinámica y funcional. Los primeros Reglamentos de la Presidencia de la Ciudad, del Consejo de Gobierno y de la Asamblea, fueron bastante medrosos para abordar un modelo más autonómico, y eso no solo ralentizó la experiencia de aplicación del Estatuto sino que originó pleitos y conflictos que con un desarrollo reglamentario más audaz y riguroso con las previsiones estatutarias se habrían ahorrado, como ha sido por ejemplo la situación de los consejeros que no tenían la condición de miembros de la Asamblea.
Finalmente, en noviembre de 2017 se aprobó el Reglamento de Gobierno y servicios de la administración y en febrero de 2018 el Reglamento de la Asamblea, que más de veinte años después de la aprobación del Estatuto han adoptado un funcionamiento más acorde con la autonomía. En este sentido han establecido que en la organización y funcionamiento del Pleno de la Asamblea de la Ciudad “no será de aplicación lo dispuesto en la normativa básica de Régimen Local, integrándose las lagunas que pudieran surgir por acuerdos interpretativos de la Mesa Rectora que serán objeto de publicación en el BOCCE”, alejándose con ello de la supletoriedad de la legislación de régimen local que antes se le aplicaba.
Sería bueno, si no viviéramos en una ciudad tan reacia a la colaboración entre las organizaciones políticas, que se analizara conjuntamente la experiencia adquirida en los más de veinte años que viene disfrutándose de la autonomía, y se sacaran, con ella, conclusiones para mejorar el autogobierno. Ha transcurrido tiempo suficiente como para evaluar los mecanismos y sus posibles disfunciones, y abordar su mejora desde la propia competencia de organización y, allí donde no alcance, consensuar propuestas para una posible reforma estatutaria.