Aduanas comerciales de Melilla y Ceuta con Marruecos: Claves y diferencias

Al hilo de la preocupación ceutí por la no-disponibilidad de una aduana comercial operativa con el vecino reino. Recientemente hemos tenido la oportunidad de seguir en los medios de comunicación social la evolución de la preocupación ceutí por la no-disponibilidad de una aduana comercial operativa con Marruecos. La última iniciativa conocida al respecto a favor de Ceuta, ha consistido en la pregunta que el eurodiputado español Francisco Sosa Wagner dirigió a la Comisión Europea en abril de este mismo año: “¿Qué piensa hacer la Comisión sobre el grave problema que tiene Ceuta al no existir aduana comercial con Marruecos, aunque hay en España un claro consenso para su creación, que afecta a la frontera de Europa con Marruecos?”. Por su parte, el interés específico que este asunto comporta para Melilla, más allá del genérico del apoyo a las iniciativas de Ceuta aun cuando carezcan de repercusión en la propia Melilla, puede concretarse en la paradoja de que la ciudad de Melilla sí dispone de una aduana comercial operativa con Marruecos (con una operatividad mejorable, por causas imputables a Marruecos, que no constituye el objeto de este artículo).

Referencias históricas

Para aproximarnos mejor al contexto espacio-temporal actual de las aduanas comerciales Melilla-Marruecos y Ceuta-Marruecos, especialmente en lo que atañe a la evolución registrada por parte española, creemos oportuno comenzar por hacer una somera referencia histórica y normativa:
-En 1907, como consecuencia del Tratado de Algeciras de 1906, que delimitó los campos de influencia de Francia y España en el norte de África, comenzaron ya a explicitarse las inquietudes españolas sobre el desarrollo de los puertos comerciales de Ceuta y Melilla. En efecto, aquel año y como uno de los resultados del Primer Congreso Africanista (cuyas discusiones principales se ocuparon del desarrollo del comercio español en África) se elevó una exposición al Director General de Aduanas y al propio ministro del ramo, acerca de la conveniencia de modificar el artículo 229 de las Ordenanzas de Aduanas.
-El 7 de marzo de 1907 se aprobó un Real Decreto que, con el objetivo declarado de facilitar el desarrollo comercial de Ceuta y Melilla con Marruecos, acometía la citada modificación. Establecía en concreto que los buques nacionales despachados para cabotaje en los puertos de la Península podrían hacer escalas en dichas ciudades, cargando y descargando, sin que por ello la carga se convirtiera en extranjera.
-El 11 de marzo de 1907 se aprobó, entre otras disposiciones complementarias a la norma acabada de citar, una Real Orden por la que se creaban las Intervenciones de los Puertos Francos del Norte de África y se determinaban las formalidades a que habían de ajustarse las operaciones comerciales en dichos puertos y en las Aduanas a que las mercancías fueran destinadas.

Delegaciones de aduanas

Fue finalmente el 30 de enero de 1958 cuando se aprobó por el Ministerio de Hacienda la Orden 463 que creaba una Delegación de Aduanas en Melilla, y la Orden 572 creando una Delegación de Aduanas en Ceuta:
-En el caso de Ceuta el tenor literal de la Orden era el siguiente: “Acuerda la creación, en el punto de unión de las dos carreteras que desde la Plaza de Ceuta van a la Zona Norte del Imperio de Marruecos, a pocos metros del Arroyo de las Bombas, que desemboca en la playa del Tarajal y sirve de frontera de Marruecos con el territorio de Soberanía, de una Delegación de Aduanas que, dependiendo de la Intervención del Registro del Territorio Franco de Ceuta, esté autorizada para la importación y exportación temporal de vehículos; para la importación y exportación de mercancías; para el despacho de viajeros y para el régimen de tránsitos, con habilitación análoga a la que actualmente posee la Intervención del Registro del Territorio Franco de Ceuta […]”.
-Por su parte, en el caso de Melilla el tenor literal de la Orden era este: “Acuerda la creación en la carretera principal que desde Melilla conduce a Nador, en la margen derecha, en el kilómetro 2’4, término del límite de Soberanía española, de una Delegación de Aduanas que, dependiendo de la Intervención del Registro del Territorio Franco de Melilla, esté autorizada para la importación y exportación temporal de vehículos, para la importación y exportación de mercancías, para el despacho de viajeros y para el régimen de tránsito, con habilitación análoga a la que actualmente posee la Intervención del Registro del Territorio Franco de Melilla […]”.
Adicionalmente se aprobó la Orden 464, que establecía en la frontera de Melilla con Marruecos determinados puntos de vigilancia aduanera: Tres Forcas, Mariguari, Zoco el Hach, Farhana, Yasinen y sobre la carretera al Gurugú; estos puntos “se habilitan exclusiva-mente para el paso de vehículos y caballerías, tránsito de viajeros y entrada y salida de géneros alimenticios en cantidades que no constituyan  expedición comercial”. Contrariamente, en el caso de Ceuta no consta la aprobación de Orden análoga alguna, lo que tampoco era importante ya que no se trataba de Aduanas Comerciales, sino de meros puntos o puestos de control fiscal que en dicha ciudad no parecían precisarse.

Normativa subsiguiente

Las principales normas subsiguientes en materia aduanera no han aportado en la práctica valor alguno al debate que nos ocupa:
-Creación de la Agencia Estatal de Administración Tributaria (AEAT), mediante la Ley 31/1990, de 27 de diciembre (artículo 103), que establece además como responsabilidad de la AEAT la aplicación del sistema tributario estatal y del aduanero. Sigue el desarrollo de la estructura de la AEAT, en virtud de Orden de 2 de junio de 1994.
-Estructuración de los Servicios de Aduanas e Impuestos Especiales dependientes de las Delegaciones Especiales y Delegaciones de la AEAT, mediante Resolución de 28 de julio de 1998 que integra la Dependencia Provincial de Aduanas e Impuestos Especiales de Melilla en la Delegación Especial de la AEAT en Andalucía.
-Estructuración y organización territorial de la AEAT dentro del objetivo de adaptación de las estructuras administrativas al denominado Estado de las Autonomías, en virtud de Resolución de 21 de septiembre de 2004, de la Presidencia de la AEAT. En lo que afecta a las ciudades de Ceuta y Melilla, dado que no accederían a su autonomía hasta 2005 dicha disposición viene a mantener en la práctica la estructura previa.
La norma vigente de interés para Ceuta y Melilla, en el contexto que nos ocupa, es por fin la Resolución modificadora de 12 de diciembre de 2007. Su contenido al respecto es el siguiente:
-Con carácter común para ambas ciudades (Apartado tercero, 2, párrafo 2º): “La Delegación Especial de Andalucía, Ceuta y Melilla extiende sus competencias al territorio de la Comunidad Autónoma de Andalucía y al de las Ciudades con Estatuto de Autonomía de Ceuta y Melilla”.
-Específicamente para Ceuta (Anexo III): “Administraciones de Aduanas y recintos habilitados para el despacho aduanero. Delegación Especial de la Agencia en Andalucía [...] Dependencia de Aduanas e Impuestos Especiales de Ceuta: Recintos aduaneros habilitados adscritos: Recinto habilitado de El Tarajal”.
-Específicamente para Melilla (Anexo III): “Administraciones de Aduanas y recintos habilitados para el despacho aduanero. Delegación Especial de la Agencia en Andalucía [...] Dependencia de Aduanas e Impuestos Especiales de Melilla: Recintos aduaneros habilitados adscritos: Recinto habilitado de Beni-Enzar: con los puntos de Farhana y El Gurugú”.

Problemática de Ceuta

Si, como ha podido comprobarse, las normas españolas que habilitan la Aduana comercial de Melilla con Marruecos (Recinto de Beni-Enzar) por una parte, y la Aduana comercial de Ceuta con Marruecos (Recinto de El Tarajal) por otra, no presentan diferencia objetiva alguna, la explicación a la diferencia práctica entre ambas aduanas: operativa la de Melilla e inoperativa la de Ceuta, está claro que no radica en, como sostienen algunos, que no exista norma española habilitadora para una aduana comercial en Ceuta.
Habida cuenta que una Aduana Comercial de las características citadas es cosa dos países, parece inmediato que la causa hay que buscarla entonces en el otro país, en este caso en Marruecos. En efecto, se constata un diferente tratamiento de este a las citadas aduanas comerciales: sí aceptada la habilitada como tal por España en el caso de Melilla y no aceptada la habilitada también por España en el caso de Ceuta; es decir, sí reconocimiento a efectos aduaneros del Recinto de Beni-Enzar y no-reconocimiento a dichos efectos del Recinto de El Tarajal. Todo ello, como puede inferirse, en el contexto del no-reconocimiento por Marruecos de la españolidad de Ceuta y Melilla, y en el marco de sus acciones coherentes con dicho criterio.

Conclusiones

Las conclusiones que finalmente cabe extraer de todo la anterior, en conexión con la respuesta escrupulosamente reglamentista dada desde la Comisión Europea a la pregunta del eurodiputado Sosa Wagner son las siguientes:
-La postura de la Comisión supone una diferenciación de hecho entre, por una parte, las interrelaciones comerciales entre Ceuta (y Melilla) y el Territorio Aduanero Comunitario (TAC), y por otro lado las existentes entre Ceuta (y Melilla) y un país tercero: Marruecos. Así, mientras en el caso Ceuta-TAC la Comisión no parece que podría eludir los eventuales problemas aduaneros que le fueran planteados, en el caso Ceuta-Marruecos rehúsa admitir competencia alguna declarando que se trata de un asunto bilateral España-Marruecos. Además advierte, lo que vale para cualquiera de ambos casos, que la organización de la implantación de las Aduanas compete a los Estados Miembros (EE MM), lo que es cierto en virtud del artículo 105 del Código Aduanero Comunitario (CAC): “1. Salvo que la legislación comunitaria disponga lo contrario, los Estados miembros determinarán la localización y competencias de las distintas aduanas situadas en su territorio […]”. Pero no nos engañemos: el problema no está ahí, sino en la no-aceptación de dicha creación, una vez efectuada, por parte del país tercero involucrado.
-Si bien es cierto que Ceuta no forma parte del TAC y que por tanto no se encuentra en el ámbito de aplicación del CAC, no es menos cierto que la competencia exclusiva en normativa aduanera radica en la Unión Europea (UE) incluso en el caso de los intercambios entre el TAC y Ceuta y Melilla (recordemos al efecto la reglamentación comunitaria sobre reglas de origen aplicables en ambas ciudades). Pues bien, poniendo como ejemplo el caso de Melilla, se trata precisamente de unos intercambios con el TAC que en muchos casos sólo pueden realizarse gracias a que las mercancías objeto de los mismos, o se encuentran en Melilla con destino al TAC gracias a haber sido importadas del resto del mundo a través de la Aduana Comercial Melilla-Marruecos, o se han importado del TAC gracias a que se destinan a una exportación a un resto del mundo al que se pretende lleguen a través de la Aduana Comercial Melilla-Marruecos.
Al comportar, mutatis mutandis, el normal funcionamiento de una Aduana Comercial entre Ceuta y Marruecos un indudable interés comercial para uno de los EE MM (España) y, como consecuencia, para la UE, no parece de recibo el encontrarse con la referida respuesta de la Comisión, máxime cuando en el reciente Tratado de Lisboa existen instrumentos para hacer posible el Principio de Solidaridad, que en este caso cabría invocar respecto de las perturbaciones que está causando Marruecos a uno de los EE MM (España). Cabe citar con relación al citado principio el artículo 21.1 del Tratado de la Unión Europea (TUE), que enlaza con “el respeto de los principios de la Carta de las Naciones Unidas y del Derecho internacional”; el artículo 24.3 TUE, que conecta con “la política exterior y de seguridad de la Unión” y “la política mutua”; y, con mayor precisión si cabe, el artículo 67 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE), que vincula con el control de las fronteras exteriores.
-En el caso de buscarse como instrumento para la solución la incorporación de Ceuta al TAC, debería hacerse alusión a que de la respuesta de la Comisión se deducen dos efectos aparentemente contradictorios dentro del nuevo marco: por una parte, ya no podría argumentarse como ahora que según el CAC Ceuta no forma parte de dicho TAC, pero por otro lado podría seguirse argumentando que la organización de la implantación de las Aduanas compete a los EE MM. Pues bien, aun cuando prevaleciera el efecto teóricamente positivo (el primero), dentro del planteamiento de la Comisión Europea no se vislumbra consecuencia práctica alguna para el problema de fondo, ya que la única vía de intervención de la misma que se recoge en el CAC está constreñida a la gestión de riesgos dentro de los controles aduaneros. Por tanto, el vector resultante en términos prácticos no puede aventurarse dada la conjunción de la ambigüedad de la respuesta de la Comisión y la inocuidad de su planteamiento.
De todas formas, siguiendo con la exploración de las repercusiones de una eventual incorporación de Ceuta al TAC, el planteamiento actual de la Comisión parece insostenible en el caso de que los problemas actuales pasaran de afectar a una Aduana Comercial España-Marruecos de carácter bilateral, a una Aduana Comercial entre la UE y Marruecos. El escenario a considerar por parte de las instituciones comunitarias creemos que diferiría radicalmente, al resultar involucrado un territorio plenamente integrado en la Comunidad, no solamente a algunos efectos como sucede ahora, dentro del cual existiría además una frontera exterior de la UE con su correspondiente Aduana Comercial, implantada esta, no se olvide, por quien tiene la competencia legal para ello: España. Entre otras razones a que debería atenerse la Comisión baste por el momento recordar lo acabado de expresar con relación al Principio de Solidaridad desarrollado en el Tratado de Lisboa.
-Para terminar, no puede omitirse que existen instrumentos desplegables por parte de España en ausencia de apoyo comunitario, como sería por ejemplo la necesidad de unanimidad de la UE para la aprobación e impulso de determinadas medidas de interés para Marruecos, tal como es el caso de las que deberían desembocar en un Estatuto Avanzado de Vecindad definitivo. Sin embargo, no parece pronosticable en el presente contexto el recurso a instrumentos que, en opinión de quienes deberían adoptar la pertinente decisión, pudieran crear mayores problemas en la práctica que los que teóricamente pretendían resolver. Queda por tanto el recurso a la recién y profundamente renovada vía diplomática, en tanto instrumento de superación de controversias más propio de dos países vecinos que, como se viene repitiendo desde hace tiempo, “están condenados a entenderse”.